„Dann wird es für den Staat gefährlich“
Ein zentrales Gesundheitswesen, Gemeindefusionen, Streichung der Bezirksverwaltungen, Beschneidung der Bundesländer: Der ehemalige Rechnungshof-Präsident Franz Fiedler legt eine lange Reformliste vor.
Der eminente Staats- und Behördenkenner Franz Fiedler im Interview über das Kompetenzen-Chaos zwischen Bund und Ländern und wie dieses unser Staatswesen bedroht.
Neustart für Österreich
Der Pragmaticus: Herr Fiedler, Sie haben den „Konvent“ geleitet, der 2003 zur Ausarbeitung einer Bundesstaatsreform eingesetzt wurde. Herausgekommen ist wenig. Woran ist das Vorhaben gescheitert?
Franz Fiedler: Bei der Einberufung des Konvents gab es gravierende Geburtsfehler. Mit siebzig Mitgliedern waren zu viele Personen involviert. Das führte zu einer Verzerrung und Verzweigung der einzelnen Interessen. Entscheidender Fehler war, dass man Leute nominiert hat, die gar keine neue Verfassung wollten. Das ist wie bei einer Besteigung des Mount Everest, bei der ein beträchtlicher Teil nach der Ankunft im dritten Lager sagt: „Eigentlich wollen wir gar nicht hinauf, es ist auch hier recht schön.“ Zudem gab es Widerstände gegen das Prinzip, dass die Staatsaufgaben künftig kostengünstiger bewerkstelligt werden sollen. Damit konnten gerade namhafte Verfassungsjuristen nichts anfangen. Das war doch erschütternd.
Ging es nicht auch um Zuständigkeiten und Macht? Wer hat da blockiert?
Franz Fiedler: Für mich war immer klar, dass eine Verwaltungsvereinfachung nur auf Basis einer Verfassungsreform realisierbar ist. Das funktioniert nicht ohne Neuverteilung der Kompetenzen. Das war auch eine klare Vorgabe an den Konvent. Das führte naturgemäß zu der Frage: Wer lässt nun wo nach? Die Länder oder der Bund? Und da hat sich gezeigt, dass die Länder eine sehr rigide Haltung bezogen und sich im Ergebnis durchgesetzt haben.
Wenn man beispielsweise ein effizienteres Gesundheitswesen haben will, muss es hier zu einer Vereinheitlichung und einer klaren Zuständigkeit beim Bund kommen. Da hat sich bis zum heutigen Tag nichts geändert. Sehen Sie nur, wie es da zugeht. Einige Bundesländer bringen eigene Vorschläge. Wien will eine Ostregion haben. Im Westen Österreichs könnte man sich vorstellen, dass die Gesundheit in Bundeskompetenz geht. Im Burgenland kann man sich das wiederum überhaupt nicht vorstellen.
Die Gesundheit wird jetzt im Rahmen der von der Regierung eingesetzten „Reformpartnerschaft“ heiß diskutiert. Warum plädieren Sie für eine Lenkung durch den Bund?
Franz Fiedler: Zentral wäre, dass die Lenkung und Finanzierung aus einer Hand erfolgen. Das ist im Gesundheitswesen überhaupt nicht der Fall. Gerade bei den kostenintensiven Spitälern haben die Länder freie Hand. Daher haben wir zu viele Krankenanstalten, die man straffen könnte, ohne dass die Versorgungssicherheit der Bevölkerung leidet. Jetzt lautet das Credo: Wir lassen uns unsere Spitäler nicht wegnehmen. Diese Mentalität der Besitzstandswahrung ist für jede Reform hinderlich und bei jetziger Kompetenzverteilung nicht zu brechen.
Lenkung und Finanzierung des Gesundheitssystems sollten zentral erfolgen.
Doch das ist nur ein Teil des Problems: Für die Spitäler sind die Länder zuständig, für die niedergelassenen Ärzte die Österreichische Gesundheitskasse. Diese Konkurrenzsituation, bei der einer dem anderen die Patienten hinüberschieben will, muss beseitigt werden. Jetzt ist die Gesundheitskasse daran interessiert, möglichst viele Leute in die Spitäler zu schicken. Das ist ein Unding. Da braucht sich niemand zu wundern, wenn der Zulauf entsprechend groß ist. Deshalb bedarf es einer Spitze, die diese Ströme lenkt.
Aber ist nicht der zentrale Vorteil des Föderalismus, dass man vor Ort bürgernäher entscheidet?
Franz Fiedler: Mit derselben Argumentation könnte man auch sagen, die Länder müssen bestimmen, wo die einzelnen Gerichte angesiedelt sind. Das ist völliger Unsinn. Im Zeitalter der Digitalisierung weiß man natürlich auch von Wien aus, welche Einrichtungen und Ressourcen wo erforderlich sind. Oder von Salzburg aus, die Lenkung muss ja nicht notwendigerweise von der Bundeshauptstadt aus erfolgen.
Die Bevölkerung hat sich beispielsweise in der Steiermark gegen die Konzentration von Krankenhäusern gewehrt, der FPÖ hat der Widerstand den Landeshauptmann gebracht. Sind Spitalsschließungen nicht ein politisches Himmelfahrtskommando?
Franz Fiedler: Ja, die geplante Zusammenlegung von Spitälern zu einem Krankenhaus in Liezen hat dazu geführt, dass die Regierung quasi abgewählt worden ist. Man muss sich im Klaren sein, dass man mit der bestehenden Kompetenzverteilung keine grundlegende Reform schafft. Das geht einfach nicht, weil man nicht über die verfassungsrechtliche Schranke kommt. Dass wir im Konvent keine Lösung gefunden haben, rächt sich heute.
Inwiefern?
Franz Fiedler: Nun, das Gesundheitssystem war schon vor gut zwanzig Jahren kostenintensiv, aber man konnte über die medizinische Versorgung nichts grundlegend Negatives sagen. Das hat sich mittlerweile geändert. Die Leute müssen manchmal zwangsläufig zu Wahlärzten gehen, ob sie wollen oder nicht, weil sie keine Termine bei Kassenärzten bekommen. Da müssen die Patienten natürlich mehr zahlen. Zudem warten die Menschen monatelang auf Operationen, die nicht unbedingt lebensnotwendig sind. Und dass sich Wien und Niederösterreich streiten, wer wen wo behandeln soll, solche Probleme gab es zur Zeit des Konvents nicht. Diese Streitigkeiten werden auf dem Rücken der Patienten ausgetragen. Das halte ich gerade in der jetzigen Situation für völlig unbillig.
Kommen wir zu einem anderen Bereich mit Effizienzpotenzial: Wir haben jetzt Bund, Länder und Gemeinden als Verwaltungsebenen, dazu kommt die EU. Ist da eine Ebene zu viel?
Franz Fiedler: Die Meinung, dass wir eine Ebene zu viel haben, ist eigentlich sehr weit verbreitet. Aber die Frage, welche Ebene man abschaffen soll, die war im Konvent nicht auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Den Bund werden wir nicht abschaffen können, die Länder auch nicht. Die Gemeinden haben sich auch gewehrt. Bezirke, ja, die kann man abschaffen. Aber dann müsste natürlich eine grundlegende Änderung in der Gemeindeorganisation stattfinden, so wie das in anderen Ländern stattgefunden hat. Dänemark und Schweden etwa haben die Zahl ihrer Gemeinden drastisch reduziert. In Dänemark gibt es nicht einmal 100 Gemeinden, in Schweden Und wir haben immer noch mehr als 2.000. Und Schweden ist rund fünfmal so groß wie Österreich.
In Dänemark gibt es nicht einmal hundert Gemeinden. Wir haben mehr als zweitausend.
In der Steiermark ist es vor mehr als zehn Jahren zu Gemeindefusionen gekommen.
Franz Fiedler: Das war sehr anerkennenswert. Aber was hat es ihnen gebracht? Politisch nichts. ÖVP und SPÖ, die in der Steiermark die Regierung gebildet hatten, haben die Wahlen verloren, und die Freiheitliche Partei wurde dort deutlich gestärkt. Das ist natürlich auch für jene, die grundlegende Reformen wollen, nicht unbedingt der Anreiz, zu sagen: Machen wir es auch so! Tatsächlich ist kein Bundesland dem Vorbild der Steirer gefolgt. Heute haben wir in Österreich einen Zustand, der meiner Ansicht nach auf Dauer nicht aufrechtzuerhalten ist. Wir haben Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern, die aber alle über einen Bürgermeister und Gemeinderat, Gemeindesekretär, Gemeindeamt und, und, und verfügen, oft noch über einen Bauhof und andere Einrichtungen.
Warum schaffen Länder wie Dänemark Reformen, Österreich nicht?
Franz Fiedler: Das sind meist keine föderalen Staaten. Eine Ländergesetzgebung gibt es dort nicht. Die einzigen echten föderalen Staaten in der EU sind Deutschland, Österreich und Belgien. Sie tun sich bei Eingriffen, die Länder- oder Gemeindekompetenzen tangieren, viel schwerer.
Drei deutsche Bundesländer – Nordrhein-Westfalen, Bayern und Baden-Württemberg – haben jeweils mehr Einwohner als Österreich. Brauchen wir unsere Bundesländer?
Sie kennen ja wohl das Inferno, das ein Antasten der Bundesländer auslöst. Der mittlerweile verstorbene Gerhard Hirschmann hat das leidvoll erfahren, als er 1997 als steirischer Landesrat die Zusammenlegung der Länder zu drei Großregionen vorgeschlagen hat. Es würde vielleicht Sinn ergeben, da zwischen Legislative und Exekutive zu differenzieren. Dann könnten die Land tage weiter ein paar Gesetze beschließen. Aber in der Verwaltung brauchen wir die Länder eigentlich nicht, weil da haben wir Gemeinden und Bund.
Das hieße im Klartext: Österreich braucht größere und stärkere Gemeinden, die Kompetenzen von den Bezirksverwaltungsbehörden übernehmen?
Franz Fiedler: Dafür würde ich plädieren. Damit hätte ich eine Ebene weg und einen klareren Aufbau der Verwaltung, der auch kostengünstiger wäre. Und durch die Übertragung von Zuständigkeiten hätten die Gemeinden einen Anreiz, Fusionen mit anderen Gemeinden durchzuführen. Eine Gemeinde mit weniger als 5.000 Einwohnern kann nicht die Agenden der Bezirkshauptmannschaft übernehmen.
Wenn man bedenkt, dass es in so großen Bereichen wie Schule, Gesundheit und allgemeiner Verwaltung Doppelgleisigkeiten gibt: Was ließe sich da einsparen, ohne dass gleichzeitig Leistungen gekürzt werden müssten?
Ich bin heute überzeugt, es ließen sich mindestens fünf bis sieben Milliarden Euro einsparen. Dass Vereinfachungen möglich sind, zeigt die Zusammenführung von Polizei und Gendarmerie. Da haben auch viele gesagt: „Das wird nie gelingen. Das wäre so, als wollte man Austria und Rapid fusionieren.“ Überraschenderweise ist es doch gelungen.
In der Verwaltung ließen sich mindestens fünf bis sieben Milliarden einsparen.
Wie kommen Sie auf diese Summen von fünf bis sieben Milliarden?
Franz Fiedler: Allein ein Vergleich der Gesundheitswesen von Österreich mit Dänemark er gibt ein Einsparungspotenzial von fünf Milliarden. Die Mortalitätsrate in Dänemark ist nicht höher als in Österreich. Nur weil man Strukturen verschlankt, heißt das nicht, dass Leistungen reduziert werden müssen. Vergleichen wir uns bei den Bildungsausgaben mit Deutschland, kommen wir auf weitere zwei Milliarden an geringeren Kosten. Da ist etwas drinnen. Nur bei diesen zwei Bereichen.
Im Pragmaticus haben einige Experten vorgeschlagen, dass eine stärkere Eigenfinanzierung der Länder und Gemeinden zu einer sparsameren Verwendung des Geldes führen würde. Sind Sie für mehr Finanzautonomie der beiden Gebietskörperschaften?
Franz Fiedler: Wir haben auf Länderebene genug Kompetenzen, beispielsweise die örtliche Sicherheitspolizei, die Sozialhilfe, den Sport, die Landesstatistik und vieles mehr. Das gesamte Gemeinderecht wird zudem von den Ländern gestaltet. Andererseits haben die Länder nur eine geringe Abgabenhoheit. Niederösterreich hebt zum Beispiel nicht einmal zwei Prozent des Budgets selbst ein. Da könnte ich mir vorstellen, dass man diese Eigenfinanzierung auf fünfzig Prozent erhöht. Doch wann immer das Thema höhere Steuerautonomie für die Länder bisher aufgekommen ist, ist von den Landeshauptleuten niemand eingestiegen.
Warum?
Franz Fiedler: Weil sich die Länder nicht vor die eigenen Landesbürger hinstellen wollen, um ihnen Steuern abzuknöpfen. Es ist viel einfacher und lustiger, den Finanzminister in Wien zu beschuldigen, dass wir so hohe Steuern zahlen müssen. Stellen Sie sich vor, die Länder heben mehr eigene Abgaben ein, ohne dass sich die Situation verbessert. Dann muss sich die regionale Politik die Kritik der Landesbürger anhören, und das wollen sie natürlich nicht. Das führt zu einem riesigen Rechtfertigungsdruck. An dieser Situation hat sich seit dem Konvent nichts geändert. Und ich glaube auch nicht, dass sich in Zukunft etwas daran ändern wird.
Wir haben jetzt ein paar zentrale Themen besprochen, bei denen nichts weitergegangen ist. Reformstau gibt es auch bei den Pensionen, in der Bildung, bei den Förderungen und in vielen anderen Bereichen. Warum geht nichts weiter?
Franz Fiedler: Das hängt in erster Linie damit zusammen, dass es sich mit den zur Verfügung stehenden Mitteln immer noch irgendwie ausgeht, alles abzudecken. Solange das der Fall ist, kommt man noch über die Runden. Aber wir haben jetzt in der Gesundheitsverwaltung und in der Bildung überdurchschnittlich hohe Kosten, und das Pensionssystem wird uns einmal auf den Kopf fallen. Aber derzeit haben wir immer noch genug Geld. Und solange diese Mentalität besteht, dass es sich noch irgendwie ausgeht, geht nicht viel weiter. Es muss ja nicht sein.
Aber die Probleme lösen sich ja nicht von selbst.
Franz Fiedler: Korrekt. Denken Sie an das Beispiel Schweden in den 80er- und 90er-Jahren. Tiefe Einschnitte waren erst möglich, als dem Finanzminister das Wasser bis zum Hals stand. Staaten müssen offenbar erst am Abgrund stehen, bis sie ernsthafte Reformen umsetzen. Doch so weit sind wir nicht. Notfalls kommt halt wieder einer mit einer Idee und erhöht diese oder jene Steuer. Solange das möglich ist, brauchen wir die grundlegenden Reformen nicht. Das ist natürlich der falsche Ansatz, und darum haben wir auch eine Abgabenquote von 44 Prozent und dennoch ein Budgetdefizit von vier Prozent. Jetzt stört uns nicht einmal, dass wir in einem EU-Defizitverfahren stecken.
Sollte es unter der aktuellen Regierung keine Fortschritte geben, dann wird es für den Staat wirklich gefährlich.
Wenn Sie eine Bundesstaatsreform samt Verwaltungsvereinfachung konzipieren könnten: Was wären die Eckpfeiler?
Franz Fiedler: Ich wäre dafür, entscheidende Kompetenzen beim Bund anzusiedeln und sie dort kostengünstig zu erfüllen. Eindeutig zum Bund gehen sollten Bildung, Gesundheit, Bauordnung, Wirtschaft und Energie. Das wird nicht geschehen. Leider Gottes. Aber eines muss uns auch klar sein: Die Umstände werden für die Republik immer ungünstiger und die Reformen immer drängender. Sollte es unter der aktuellen Regierung wieder keine Fortschritte in den großen Bereichen geben, dann wird es für den Staat wirklich gefährlich.
Neustart für Österreich
Der desolate Zustand der Republik lässt sich mit kosmetischen Eingriffen nicht beheben. Will Österreich wirtschaftlich wieder aufschließen, muss ein echter Neustart her.
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