Dossier: Bundesheer

Update für Österreichs Neutralität

Kommentar von Elisabeth Hoffberger-Pippan

Angesichts der geopolitischen Verwerfungen ringt Österreich um die eigene Position. Das Land muss dringend Sinn, Zweck und Ausgestaltung der Neutralität klären.

Thema Neutralität: Eine größere Gruppe uniformierter Gardesoldaten steht in Formation auf einer asphaltierten Fläche. Alle tragen lange Mäntel, weiße Handschuhe und rote Baretts. Jede Person hält ein Gewehr in einer einheitlichen Präsentierhaltung vor dem Körper. Im Hintergrund befindet sich eine Wand mit großflächigen, bunten Graffiti.
Gardesoldaten bei einer Angelobungszeremonie auf dem Areal des ehemaligen Nordwestbahnhofs
in Wien. Nebenan reinigen unbeeindruckte Anrainer ihre Autos. © Florian Rainer

Die österreichische Neutralität in ihrer heutigen Form ist eng mit ihrer Entstehungsgeschichte verbunden. Damit Österreich nach dem Zweiten Weltkrieg seine vollständige Souveränität wiedererlangen konnte, waren sowohl der Abzug der Besatzungstruppen als auch der Abschluss eines entsprechenden Staatsvertrags erforderlich. Dieser enthält entgegen weitverbreiteter Meinung jedoch keine Bestimmung zur Neutralität.

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Erst das am 26. Oktober 1955 verabschiedete Bundesverfassungsgesetz über die immerwährende Neutralität hielt ausdrücklich fest, dass Österreich sich aus freien Stücken zu dauernder Neutralität verpflichtet. Die Verabschiedung dieses Gesetzes wurde auch den vier ehemaligen Besatzungsmächten auf diplomatischem Wege zur Kenntnis gebracht. 

Kollektive Sicherheit

Dass sich das geopolitische Handlungsumfeld ändern kann, zeigen nicht zuletzt die Debatten über Österreichs Beitritt zur Europäischen Union 1995. Damit eine Beteiligung an der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU möglich ist, verabschiedete der Nationalrat einen entsprechenden Verfassungszusatz. Die geopolitische Landkarte hat sich drei Jahrzehnte später ein weiteres Mal gewandelt, und dieses Mal in einem wohl ungeahnten Ausmaß.

Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine hat wahrlich eine Zeitenwende ausgelöst. Fraglich ist nun, ob sich damit einhergehend das Verständnis von der österreichischen Neutralität ein weiteres Mal ändern soll beziehungsweise ändern muss. Dabei ist es unerlässlich, die nach wie vor bestehenden Fehlannahmen zur Bedeutung und Wirkung der österreichischen Neutralität zu durchleuchten.

Geografische Nähe zu NATO-Bündnisstaaten schützt nicht vor militärischer Aggression.

In der öffentlichen Debatte gilt Neutralität häufig als Garant für Frieden. Dahinter steht die Annahme, dass ein Staat durch Bündnisverpflichtungen wie jene der NATO in fremde Kriege hineingezogen werden könnte. Gleichwohl erweist sich dieses Argument zumindest im Kontext der NATO als nur eingeschränkt tragfähig. Seit ihrer Gründung im Jahr 1949 ist das Bündnis trotz zahlreicher internationaler Krisen keinem militärischen Angriff durch einen anderen Staat ausgesetzt gewesen. Dies ist maßgeblich auf die abschreckende Wirkung des US-amerikanischen nuklearen Schutzschirms zurückzuführen, der potenzielle Aggressoren von einem bewaffneten Angriff auf NATO-Mitgliedstaaten abgehalten hat.

Beschützt uns die EU?

Ein weiterer verbreiteter Irrtum besteht in der Annahme, Österreich sei aufgrund seiner EU-Mitgliedschaft militärisch ausreichend geschützt. Zwar sieht Artikel 42 Absatz 7 des Vertrags über die Europäische Union im Falle eines bewaffneten Angriffs eine Beistandsverpflichtung der Mitgliedstaaten vor, doch die konkrete Ausgestaltung dieses Beistands liegt letztlich im Ermessen jedes einzelnen Staates. Sollten militärische Kräfte einzelner Staaten durch andere Konflikte bereits gebunden sein, könnte die Unterstützung für Österreich geringer ausfallen als erwartet.

Auch die Nähe Österreichs zu anderen NATO-Staaten bietet im Grunde keinen ausreichenden Schutz. Das Beispiel der Ukraine verdeutlicht diese Problematik. Nach dem Zerfall der Sowjetunion gab die Ukraine ihre Nuklearwaffen im Rahmen des Budapester Memorandums von 1994 auf und verfügte weder über ein eigenes nukleares Abschreckungspotenzial noch über verbindliche kollektive Sicherheitsgarantien.

Im Kontext des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine erhielt diese zwar militärische Hilfe von einigen europäischen Staaten, doch das Ausmaß der Unterstützung war – angesichts der nuklearen Fähigkeiten des Aggressors – insgesamt von Zurückhaltung geprägt. Dies unterstreicht, dass geografische Nähe zu Bündnisstaaten allein keinen ausreichenden Schutz vor militärischer Aggression bietet.

Die NATO-Lücke schließen

Neben der kritischen Überprüfung solcher Annahmen stellt sich auch die Frage nach militärischen Transitbewegungen durch österreichisches Staatsgebiet im Falle eines bewaffneten Konflikts. Nach konventioneller Rechtsauffassung wären entsprechende Transitgenehmigungen grundsätzlich schwer mit der österreichischen Neutralität vereinbar. Eine strikte Verweigerung solcher Genehmigungen könnte jedoch sicherheitspolitische Risiken mit sich bringen. Insbesondere könnte sie schnelle militärische Reaktionen von Bündnisstaaten erschweren und damit indirekt auch Österreichs eigene Sicherheitslage beeinträchtigen.

Angesichts der aktuellen geopolitischen Entwicklungen erscheint eine offene öffentliche Debatte über Sinn, Zweck und zeitgemäße Ausgestaltung der Neutralität unvermeidlich.

Vor diesem Hintergrund lassen sich mehrere innerstaatliche Handlungsoptionen diskutieren. Eine Möglichkeit bestünde darin, das Neutralitätsgesetz von 1955 besonders eng am Wortlaut auszulegen. Artikel I Absatz 2 verbietet Österreich den Beitritt zu militärischen Bündnissen sowie die Errichtung militärischer Stützpunkte fremder Staaten auf seinem Gebiet. Temporäre Transitmaßnahmen erfüllen streng genommen keinen dieser Tatbestände und könnten daher als neutralitätskonform interpretiert werden. 

Eine zweite Option wäre die Verabschiedung eines ergänzenden Bundesverfassungsgesetzes als Lex specialis, das die Anwendung und Auslegung der Neutralitätsbestimmungen näher konkretisiert. Dadurch könnten ausdrücklich definierte Ausnahmen geschaffen werden, die den veränderten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen Rechnung tragen. 

Angesichts der aktuellen geopolitischen Entwicklungen erscheint eine offene öffentliche Debatte über Sinn, Zweck und zeitgemäße Ausgestaltung der Neutralität unvermeidlich.

Partner und Volk einbinden

Gleichzeitig stellt sich die Frage, wie andere europäische Staaten auf die österreichische Neutralität reagieren sollen. Dabei ist eine klare Grenze zwischen legitimer sicherheitspolitischer Diskussion und unzulässiger Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates zu ziehen. Die konkrete Ausgestaltung der Neutralität liegt in der verfassungsrechtlichen Autonomie Österreichs. Dennoch liegt es im Interesse der europäischen Staaten, sicherheitspolitische Fragen von strategischer Bedeutung gemeinsam zu erörtern. Ein offener Diskurs über die zukünftige Rolle der Neutralität und ihr Verhältnis zu kollektiven Verteidigungsstrukturen kann daher zur Klärung gegenseitiger Erwartungen beitragen.

Letztlich kann jede grundlegende Neuausrichtung der österreichischen Neutralität nur auf Grundlage einer demokratischen Entscheidung erfolgen. Die Einbindung der österreichischen Bevölkerung als des verfassungsrechtlich legitimierten Souveräns bleibt dabei eine zentrale Voraussetzung für die politische und normative Legitimität solcher Entscheidungen.

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