Alles was Recht ist

Wie 9/11 die Weltordnung veränderte

Ralph Janik

Die Terroranschläge von 9/11 wirken bis heute nach, weltpolitisch wie völkerrechtlich. Die Welt und die USA waren geeint, wie man es sich heute kaum vorstellen kann, der „War on Terror“ ist gescheitert. Eine zentrale Frage bleibt ungeklärt: Wie kann, darf und soll man sich gegen Terrorismus verteidigen?

Thema 9/11: Die Skyline von Lower Manhattan bei Nacht. Zwei senkrechte Lichtstrahlen des „Tribute in Light“-Denkmals steigen dort in den Himmel, wo einst die Türme des World Trade Centers standen. Im Vordergrund ist der Hudson River zu sehen, links der One World Trade Center.
Die Lichtinstallation „Tribute in Light“ anlässlich des 25. Jahrestag der Terroranschläge vom 11. September 2001. © Getty Images

Unsere Weltordnung ist das Produkt von Kriegen. Das war wohl schon immer so, vom Peloponnesischen Krieg und Thukydides zum Westfälischen System und dem 30-jährigen Krieg, vom Ersten bis zum Zweiten Weltkrieg. Auf große Kriege folgen Konferenzen, Verträge, neue Machtverhältnisse und neue Regeln.

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Bis zum 10. September 2001 war es etwas anders: Diese Welt war das Produkt eines Krieges, der keiner war. Ein „kalter Krieg“, mit Nebenschauplätzen, mit Stellvertreterkriegen, Unterwanderung und Propaganda. Wenn er heiß geworden wäre, wäre er zu heiß geworden: Bei der Kubakrise oder dem vergessenen Nuklear-Fehlalarm von 1983 waren wir nahe dran.

Neue Kriege, neue Bedrohungen

Die 1990er-Jahre gelten als Zeit des Aufbruchs. Das „Zeitalter der Extreme“ (Eric Hobsbawm) ist an sein endgültiges Ende gekommen. Pragmatismus statt Ideologien, Globalisierung statt Nationalismus, Kooperation statt Konfrontation.

Das ist freilich nur eine Lesart. Es kam zu zahlreichen Staatszerfallskriegen, zwei Völkermorden (in Ruanda 1994 und in Srebrenica in 1995) und der islamistische Terrorismus hat wiederholt seine Fratze gezeigt, allen voran bei den Anschlägen auf die US-Botschaften in Nairobi und Daressalam 1998.

Die USA konnten und können sich genau aussuchen, wo sie intervenieren.

Und dennoch. Die USA selbst waren sicher, der Atlantik, der „big beautiful ocean“, wie Donald Trump zu sagen pflegt, ist ein geostrategisches Privileg. Die USA konnten und können sich genau aussuchen, wo sie intervenieren und wie. In Somalia haben sie es mit Bodentruppen getan, in Ruanda nicht, in Bosnien und Herzegowina und im Kosovo mit Luftangriffen.

Flugzeuge als Waffe

9/11 hat diese Illusion zerstört. Damals sind 2996 Menschen gestorben. Auf US-amerikanischem Boden, in New York, das man aus Film und Fernsehen kennt, selbst ohne jemals dort gewesen zu sein. Der Schutz des großen Teichs hat nicht ausgereicht.

Die USA haben mit dieser Art von Angriff nicht gerechnet. Das ist wenig verwunderlich, denn in der alten Weltordnung war der Krieg eine zwischenstaatliche Angelegenheit. Die 1945 verabschiedete Satzung der Vereinten Nationen verliert kein Wort über Bürgerkriege oder Terrorismus.

Spätestens in den 1960er-Jahren hat sich das gewandelt. Flugzeugentführungen und -bombardierungen wurden immer häufiger, es folgte das erste von vielen Abkommen zur Sicherheit der Luftfahrt (die ersten dahingehenden Diskussionen gab es bereits 1926) und Israels spektakuläre Befreiung der Geiseln des entführten Air-France-Flugs 139 1976 war ein voller Erfolg, zumal nur ein israelischer Soldat getötet wurde: Jonathan Netanjahu, der älteste Bruder des israelischen Premierministers.

Dass Flugzeuge zum Ziel von Terrorismus werden könnten, war vor dem 11. September 2001 also hinreichend bekannt. Dass sie als Waffe eingesetzt werden könnten, aber weniger.

Auf den Schock folgte dennoch keine Schockstarre. Die USA erwirkten schon am nächsten Tag eine Resolution des UN-Sicherheitsrats, die – und jetzt kommen wir zum Kern dieses Artikels – das Recht auf Selbstverteidigung bekräftigte. Wenig später sollte auch die NATO zum ersten Mal und bislang letzten Mal den berühmten Artikel 5, das Recht auf kollektive Selbstverteidigung, anwenden: Ein Angriff auf ein NATO-Mitglied ist ein Angriff auf alle.

Am 7. Oktober begann der Krieg in Afghanistan. Nicht gegen Afghanistan als Staat, sondern gegen Akteure auf afghanischem Gebiet, konkret Al-Kaida als die Urheber der Anschläge und die Taliban, die ihnen Unterschlupf gewährt hatten. Letztere galten in den Augen der Weltgemeinschaft als bloß faktische Machthaber, nur drei Länder – Pakistan, Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate – behandelten sie wie eine Regierung.

Geeint wie selten zuvor

Damit hatte der von US-Präsident George W. Bush zuvor angekündigte „War on Terror“ begonnen. Es sollte ein Krieg werden, der den USA und ihren Verbündeten mehr abverlangen würde als die „Interventionen“ der 1990er-Jahre, materiell wie physisch. Bei den Luftangriffen auf Serbien 1999 war, wie er in einer Rede zur Lage der Nation nach dem 11. September betont hatte, kein US-Soldat gestorben.

In Afghanistan geht man von 2402 bis 2465 getöteten US-Amerikanern aus, dazu über 1100 aus ihren Partnerländern. Jahre später sollte Donald Trump den übrigen NATO-Ländern dennoch vorhalten, „nicht für uns [also die USA] da gewesen zu sein, als wir sie brauchten“. Vom Irakkrieg 2003 mal ganz zu schweigen.

Die USA waren damals geeint wie selten zuvor und nie mehr danach. Die eben zitierte Rede von George W. Bush war in Anbetracht der Umstände und, mehr noch, der Rhetorik seines Nachfolgers bemerkenswert versöhnlich. Er sprach vom Respekt für den Glauben von Millionen Muslimen, davon, dass die Attentäter vom 11. September ihn „verraten“ hätten, von den „arabischen Freunden“, die nicht der Feind der USA seien, von den vielen Toten aus anderen Ländern, unter anderem Mexiko und dem Iran und von Großbritannien als „wahrem Freund“ der USA, wie sie keinen anderen haben.

Einige Regime nutzten den „War on Terror“, um unliebsame Oppositionelle oder Separatisten zu brandmarken.

25 Jahre später führt Trump einen sinnlosen Krieg gegen den Iran, verspottet regelmäßig Mexiko und deutet an, dass er dem Vereinigten Königreich nicht beistehen würde, wenn Argentinien die Falklandinseln unter seine Kontrolle bringen möchte. Aber das ist eine andere Geschichte.

Auch der Rest der Welt zeigte sich in einem heute undenkbaren Maß solidarisch, wenngleich nicht immer aus ehrlicher Überzeugung. So einige Regime nutzten den „War on Terror“, um unliebsame Oppositionelle oder Separatisten zu brandmarken und den USA zu erklären, dass sie auch betroffen seien.

Selbstverteidigung damals und heute

25 Jahre später fällt die Bilanz dieses „20-jährigen Feldzugs“ überwiegend negativ aus, wie Peter R. Neumann im Pragmaticus eben erst aufgezeigt hat: Hunderttausende Tote, ohne dass die Ziele erreicht worden wären.

Die Frage, wie man sich gegen Terroristen verteidigen kann und darf, bleibt bis heute offen. Es ist nicht einmal geklärt, ob das völkerrechtliche Selbstverteidigungsrecht hier überhaupt zur Anwendung kommt. Die einen sagen, dass 9/11 aufgrund der genannten Sicherheitsrats-Resolution (der kurze Zeit später eine weitere folgte) und der besonderen Umstände – keine anerkannte Regierung und eine lokal verankerte Terrorgruppe als Angreifer – ein Sonderfall ohne Präzedenzwirkung ist. Die anderen meinen, dass die Natur des Urhebers irrelevant ist, wenn der Angriff selbst schwerwiegend genug war.

Seit 9/11 hat es wahrlich nicht an Anlassfällen für Debatten gefehlt: die Errichtung einer Mauer zwischen Israel und der Westbank, die wiederholten Konflikte im Gazastreifen, der Libanonkrieg 2006, der Kampf gegen den „Islamischen Staat“, die türkischen Angriffe auf kurdische Gebiete in Syrien oder der Angriff auf den Iran, der auch mit der Unterstützung für Terrorgruppen in der Region durch das Mullah-Regime begründet wurde.

Wie Antworten auf Terrorismus?

Zumindest in einigen Punkten besteht aber Einigkeit.

  • Die insbesondere von den USA, aber auch Australien, Israel, Kanada, der Türkei und dem Vereinigten Königreich vertretene „unwilling or unable“-Doktrin hat sich nicht allgemein durchgesetzt. Ihr zufolge steht dem Opfer eines Terrorangriffs das Selbstverteidigungsrecht zu, wenn der Staat, auf dessen Gebiet sich eine Terrorgruppe befindet, entweder nicht willens oder nicht dazu in der Lage ist, selbst gegen die dahinterstehenden Akteure vorzugehen. So nachvollziehbar diese Begründung klingt, so missbrauchsanfällig ist sie in der Praxis: Ab wann ist ein Staat „unable“ oder „unwilling“? Provokant gefragt: War Deutschland, wo sich eine Terrorzelle befand, die an 9/11 beteiligt war, zwar gewillt, aber eben nicht fähig?

  • Ein Staat kann sich nicht auf das Selbstverteidigungsrecht berufen, wenn ein Angriff aus dem eigenen oder aus einem Gebiet erfolgt, das man kontrolliert. Dann ist die Reaktion darauf entweder eine innerstaatliche Angelegenheit oder im Rahmen anderer rechtlicher Regeln, etwa zu Besatzungsmächten, zu prüfen.

  • Bei staatsähnlichen Terrorgruppen sieht es anders aus. Das sind solche, die eigenständig Gebiete verwalten, teils über Jahre hinweg. Man bezeichnet sie als „quasi-de-facto-Regime“ oder als „faktische Machthaber“. Typische Beispiele sind bzw. waren die Hamas im Gazastreifen, die Hisbollah im Südlibanon oder der sogenannte Islamische Staat in Syrien und später im Irak. Die primäre Frage ist hier nicht mehr, ob das Selbstverteidigungsrecht ausgeübt werden kann, sondern wie. Also die Verhältnismäßigkeit und die Einhaltung des Rechts bewaffneter Konflikte, das Angriffe auf Zivilisten und zivile Objekte verbietet.

Die Lehren von 9/11

So brutal sie auch waren, die Reaktion auf die Anschläge vom 11. September ging weit darüber hinaus: Zwei Kriege mitsamt Fluchtbewegungen nach Europa, massive staatliche Überwachung, die Aushöhlung des US-Verfassungsrechts und der Grundrechte – die Liste ist ebenso lang wie schauderhaft.

Auch das Völkerrecht ist seitdem nicht mehr dasselbe. Auch nicht-staatliche Akteure können „bewaffnete Angriffe“ im Sinne von Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen – der das Selbstverteidigungsrecht festschreibt – ausführen. Wie man darauf am besten reagiert, wissen wir aber bis heute nicht.

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