Ist der Sicherheitsrat noch zu retten?
Die Reaktion des Sicherheitsrats auf den Einmarsch Russlands in der Ukraine war schwach. Dabei ist dieses UN-Gremium für die Aufrechterhaltung der internationalen Sicherheit zuständig. Der Ruf nach Reform wird wieder lauter.
Auf den Punkt gebracht
- Zahnloses Gremium. Die Invasion Russlands in der Ukraine legt einmal mehr die Zahnlosigkeit des UN-Sicherheitsrates offen.
- Reformbedarf. Die Rufe nach einer Reform dieses Gremiums werden lauter, schwach repräsentierte Regionen drängen auf Erweiterung.
- Interessenskonflikte. Man ist sich einig, den Rat auszuweiten, aber die Regionen können sich kaum auf Vertreter für einen ständigen Sitz verständigen.
- Großmachtpolitik. Die Vetomächte werden ihre privilegierte Position nicht aufgeben, neue Vetomächte erschweren Entscheidungen: Kompromisse sind nötig.
Die Reform des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen stand nach dem Kalten Krieg mal mehr, mal weniger im Fokus. Nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine im Februar 2022 ist sie wieder zu einem aktuellen Thema geworden.
Als ständiges Mitglied im Sicherheitsrat hat Russland sein Veto eingelegt, um ihn daran zu hindern, auf die Krise zu reagieren. Dies veranlasste den ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selenskyj, das Gremium aufzufordern, zu handeln oder „sich ganz aufzulösen“. Eine Auflösung ist unwahrscheinlich, aber die Lähmung hat denjenigen, die einen Wandel fordern, neue Munition gegeben.
Eine Chronik des Ukraine-Konflikts
US-Präsident Joe Biden gab den Bemühungen um eine Erweiterung des Rates neuen Auftrieb, als er die Idee vor der UN-Vollversammlung im September 2022 unterstützte. Der US-Präsident sagte:
„Die Mitglieder des UN-Sicherheitsrates, einschließlich der Vereinigten Staaten, sollten die UN-Charta konsequent aufrechterhalten und verteidigen und (…) auf die Anwendung des Vetos verzichten, außer in seltenen, außergewöhnlichen Situationen, um sicherzustellen, dass der Rat glaubwürdig und effektiv bleibt. (...) die Vereinigten Staaten unterstützen die Erhöhung der Zahl der ständigen und nicht-ständigen Vertreter im Rat. Dazu gehören ständige Sitze für die Nationen, die wir seit langem unterstützen, sowie ständige Sitze für Länder in Afrika, Lateinamerika und der Karibik. Die Vereinigten Staaten engagieren sich für diese wichtige Arbeit.“
Das war Musik in den Ohren vieler Entwicklungsländer, insbesondere in Afrika, Asien und Lateinamerika. Sie fordern seit langem eine stärkere Vertretung im Rat. Andere Länder, die einen ständigen Sitz in einem reformierten Gremium anstreben – Brasilien, Deutschland, Indien, Japan, Kenia, Mexiko, Nigeria und Südafrika – brachten wenig überraschend ebenfalls ihre Unterstützung zum Ausdruck.
Während die Bedenken über den Rat groß sind, ist der Weg zu seiner Reform schmal und verschlungen. Die Vielzahl an Herausforderungen macht das Ergebnis höchst ungewiss.
Der Sicherheitsrat ist das mächtigste Organ der Vereinten Nationen und gemäß der UN-Charta in erster Linie für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zuständig. Um dieser Verantwortung gerecht zu werden, räumt die Charta dem Rat weitreichende Befugnisse ein, um bei Streitigkeiten einzugreifen. Diese schließen die Einleitung von Untersuchungen und die Suche nach Lösungen durch Verhandlungen, Vermittlung oder andere friedliche Maßnahmen ein.
Das Mandat des Sicherheitsrats
Darüber hinaus ist der Rat ist befugt, zusätzliche Maßnahmen zur Krisenbewältigung zu ergreifen, wenn der internationale Frieden oder die Sicherheit bedroht sind. Dazu gehören die Verhängung von Sanktionen und die Genehmigung von notwendiger Gewalt zur Wiederherstellung des Friedens. Die UN-Mitgliedsstaaten sind gemäß der Charta verpflichtet, „die Beschlüsse des Sicherheitsrats zu akzeptieren und auszuführen“.
Die Komplikationen, die eine Reform des Rates seit Jahrzehnten blockieren, werden sie weiter verschleppen.
Ursprünglich bestand der Rat aus fünf ständigen Mitgliedern der Vereinten Nationen: der Republik China (Taiwan), Frankreich, der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken, dem Vereinigten Königreich und den USA. Dazu kamen sechs Mitgliedstaaten, die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen für eine Amtszeit von zwei Jahren gewählt wurden. Dabei wurden „in erster Linie der Beitrag der Mitglieder der Vereinten Nationen zur Aufrechterhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und zu den anderen Zwecken der Organisation sowie eine gerechte geografische Verteilung berücksichtigt“.
Zahlen & Fakten
Der UN-Sicherheitsrat
Die derzeitigen Mitglieder des Sicherheitsrats
- Der Rat besteht aus 15 Mitgliedern. Fünf davon davon sind ständige Mitglieder: China, Frankreich, die Russische Föderation, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten. Zehn Mitglieder werden für eine zweijährige Amtszeit gewählt werden, die jeweils am 1. Januar beginnt. Jedes Jahr werden fünf neue Mitglieder gewählt, die dem Gremium beitreten, und fünf verlassen es.
- Die aktuellen nicht-ständigen Mitglieder sind Ecuador, Japan, Malta, Mosambik und die Schweiz, deren Amtszeit am 1.1.2023 begann, sowie Albanien, Brasilien, Gabun, Ghana und die Vereinigten Arabischen Emirate, deren Amtszeit am 31.12.2023 endet.
Wie werden die nicht-ständigen Mitglieder gewählt?
- Jedes Jahr wählt die Generalversammlung fünf nicht-ständige Mitglieder (von insgesamt 10) für eine Amtszeit von zwei Jahren. Statutengemäß werden die zehn nicht-ständigen Sitze auf regionaler Basis verteilt: fünf für afrikanische und asiatische Staaten, einer für osteuropäische Staaten, zwei für lateinamerikanische und karibische Staaten und zwei für westeuropäische und andere Staaten.
- Mehr als 50 UN-Mitgliedstaaten waren bisher noch nicht im Rat vertreten. Alle Länder können unabhängig von ihrer UN-Mitgliedschaft eingeladen werden, ohne Stimmrecht an den Beratungen des Rates teilzunehmen, wenn sie Parteien in einem von dem Gremium behandelten Streitfall sind. Der Rat legt die Bedingungen für die Teilnahme solcher Länder fest.
Der Rat fasst seine Beschlüsse mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Alle fünf ständigen Mitglieder haben ein Vetorecht, und jedes von ihnen kann die Entscheidungen und Resolutionen des Gremiums blockieren, selbst wenn alle übrigen Mitglieder die Maßnahmen unterstützen.
Aufgrund der Macht und des Ansehens des Rates streben viele UN-Mitgliedstaaten einen Sitz in diesem Gremium an. Sie werben in ihren regionalen Gruppen um Unterstützung für ihre Kandidatur. Um strittige Auseinandersetzungen zu vermeiden, einigen sich die Regionalgruppen oft schon Jahre im Voraus darauf, welche Länder sie für die Wahl in den Rat vorschlagen.
Reformen sind komplex
Um die Größe des Rates, die Amtszeiten der Mitglieder, die Schwellenwerte für die Annahme von Resolutionen oder die Befugnisse der ständigen Mitglieder zu ändern, muss die Charta geändert werden. Änderungen treten in Kraft, wenn sie von einer Zweidrittelmehrheit in der UN-Generalversammlung unterstützt und von zwei Dritteln der Mitgliedstaaten der Versammlung – einschließlich aller fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats – ratifiziert worden sind.
Angesichts solcher Hindernisse sind Änderungen selten. Die UN-Charta wurde seit ihrer Verabschiedung im Jahr 1945 nur fünfmal geändert, wobei die letzten Änderungen 1973 in Kraft traten.
Die Änderungen, die für den Schwerpunkt dieses Berichts am wichtigsten sind, betreffen die Artikel 23 und 27, die seit 1965 in Kraft sind. Durch diese Änderungen wurde die Größe des Sicherheitsrats von 11 auf 15 Mitglieder erhöht, indem vier zusätzliche gewählte Mitglieder aufgenommen wurden. Außerdem wurde die Schwelle für die Annahme von Beschlüssen von sieben auf neun Mitglieder erhöht, einschließlich der Zustimmung der fünf ständigen Mitglieder. Sowohl ein positives Votum als auch die Enthaltung eines ständigen Mitglieds gelten als Zustimmung, um einen Beschluss oder eine Resolution anzunehmen.
Die erste Erweiterung
Anfang der 1960er Jahre entstand Druck, den Sicherheitsrat zu erweitern. Die Beschwerden häuften sich, dass das Gremium die UN-Mitglieder nicht mehr angemessen repräsentiere. Die Zahl der Mitgliedsstaaten hatte sich von ursprünglich 51 im Jahr 1945 auf 113 im Jahr 1963 mehr als verdoppelt, als die Generalversammlung die Resolution A/RES/1991 (XVIII) zur Änderung der Charta verabschiedete.
Vor allem die Länder Afrikas und Asiens, deren Zahl mit der Unabhängigkeit der ehemaligen Kolonien angestiegen war, drängten auf zusätzliche gewählte Sitze. China, damals vertreten durch Taiwan, war das einzige ständige Mitglied, das die Resolution von 1963 unterstützte. Frankreich und die Sowjetunion lehnten sie ab; das Vereinigte Königreich und die USA enthielten sich der Stimme. Doch die politische Dynamik und der wachsende Einfluss der neuen Mitglieder veranlassten die ständigen Mitglieder schließlich, die vorgeschlagenen Änderungen zu ratifizieren.
Wiederholung der Vergangenheit?
Seit Beginn der Ära nach dem Kalten Krieg wird eine weitere Erweiterung des Sicherheitsrates diskutiert. Die Begründungen wiederholen die Argumente aus den 1960er Jahren: Die Zahl der UN-Mitglieder sei erneut erheblich gestiegen (auf nunmehr 193 Mitgliedstaaten), der Rat spiegele nicht die aktuelle Weltordnung wider und die Entwicklungsländer und aufstrebenden Mächte verdienten eine stärkere Vertretung.
Es wurden bereits mehrere Vorschläge für eine Reform unterbreitet. Diese werden vor allem von den so genannten G4 (Brasilien, Deutschland, Indien und Japan unterstützen gegenseitig ihre Bewerbungen um einen ständigen Sitz im Rat), der Koalition „Uniting for Consensus“ (UfC), die von Italien angeführt wird und darauf abzielt, die Bewerbungen der G4 abzuwehren, sowie der Afrikanischen Union vorangetrieben.
Alle drei Fraktionen befürworten eine erhebliche Ausweitung auf insgesamt 25 oder 26 Sitze im Sicherheitsrat und – die UfC ist hier anderer Meinung – die Aufnahme von sechs neuen ständigen Mitgliedern mit Vetorecht. Keiner dieser Vorschläge hat in der Generalversammlung genügend Unterstützung gefunden, um den Änderungsprozess in Gang zu setzen.
Seit 2008 berufen die Vereinten Nationen jährlich zwischenstaatliche Verhandlungen über „eine gerechte Vertretung im Sicherheitsrat und eine Erhöhung der Mitgliederzahl“ ein. Wie ein aktueller Bericht der Gruppenvorsitzenden dargelegt, besteht Konsens darüber, dass der Rat erweitert und die Beziehungen zwischen dem Rat und der Generalversammlung gestärkt werden sollten. Es bestehen jedoch noch erhebliche Meinungsverschiedenheiten über die Einzelheiten.
Wer braucht die UNO?
In Anbetracht der Schwierigkeiten, einen Vorschlag zur Erweiterung des Rates fertigzustellen, der von zwei Dritteln der Mitgliedstaaten und allen derzeitigen ständigen Ratsmitgliedern unterstützt wird, ist das wahrscheinlichste Ergebnis eine anhaltende Lähmung.
Neue Länder drängen in den Rat
Während die Reformziele auf breite Zustimmung stoßen, gibt es innerhalb der geografischen Regionen tiefe – vielleicht unüberwindbare – Meinungsverschiedenheiten darüber, welche Länder neue ständige Ratsmitglieder werden sollten.
Argentinien, Brasilien und Mexiko in Lateinamerika streben alle einen ständigen Sitz an. In Asien haben Indien, Japan, Pakistan, Indonesien und andere ähnliche Bestrebungen. Auch in Afrika streben Ägypten, Nigeria, Kenia und Südafrika diesen Status an. Diese konkurrierenden Interessen unter einen Hut zu bringen, wird eine Herausforderung sein.
Verteidigung der privilegierten Stellung
Selbst wenn diese Meinungsverschiedenheiten irgendwie beigelegt werden, ist die Unterstützung durch die derzeitigen ständigen Mitglieder alles andere als sicher. Wie würden China oder Russland auf den Vorschlag reagieren, dass Japan, Indien oder die Ukraine neue ständige Mitglieder werden?
In der Vergangenheit haben die USA die Sorge geäußert, dass die Erweiterung die Effektivität des Sicherheitsrats weiter schwächen könnte. Dieses Problem wird sich noch verschärfen, wenn die neuen ständigen Mitglieder auch ein Vetorecht erhalten. Vorschläge zur Abschaffung oder Einschränkung des Vetorechts durch eine Änderung der Charta werden von den derzeitigen ständigen Mitgliedern skeptisch aufgenommen werden.
Kurz gesagt, trotz der Schwächen, die durch die Untätigkeit des Sicherheitsrats in der Ukraine-Frage und die Unterstützung einer Reform durch Präsident Biden deutlich wurden, werden die Komplikationen, die den Reformprozess schon seit Jahrzehnten blockieren, diesen wahrscheinlich weiter verschleppen.
Möglichkeiten zur Erweiterung
Wenn der Rat erweitert werden soll, besteht der wahrscheinlichste Weg zum Erfolg darin, die Zahl der nicht-ständigen Sitze zu erhöhen und möglicherweise aufeinanderfolgende Amtszeiten zuzulassen.
Dieser Ansatz ist zwar enttäuschend für die Länder, die einen ständigen Sitz anstreben, vermeidet aber die unüberwindbaren Hindernisse: die Auswahl neuer ständiger Mitglieder unter zu vielen Bewerbern, die weitere Beeinträchtigung des gelegentlich sklerotischen Prozesses des Gremiums durch mehr Vetomitglieder und den Widerstand eines derzeitigen ständigen Mitglieds gegen die Aufnahme eines regionalen Rivalen.
Das Dilemma mit unseren Werten
Verfahrensänderungen könnten eine solche begrenzte Reform fördern, wie etwa die jüngste Resolution der Generalversammlung, die eine formelle Sitzung vorschreibt, nachdem ein ständiges Mitglied sein Veto eingelegt hat, um die Angelegenheit zu diskutieren. Darüber hinaus wird die Untätigkeit des Sicherheitsrats wahrscheinlich dazu führen, dass vermehrt Dringlichkeitssitzungen im Rahmen des „Uniting for Peace“-Mechanismus abgehalten werden, der in diesem Jahr als Reaktion auf Russlands Veto gegen Maßnahmen des Sicherheitsrats im Zusammenhang mit der Invasion in der Ukraine ausgelöst wurde.
Die Erweiterung verlangt Kompromissbereitschaft
Die von Ländern wie Brasilien, Deutschland, Indien, Japan oder Südafrika befürwortete radikale Reform – eine Erweiterung des Rates um ständige Sitze mit Vetorecht – bleibt theoretisch möglich. Allerdings wäre dafür eine noch nicht absehbare regionale Koordinierung erforderlich sowie eine geopolitische Veränderung, die die Sicherheitsbedenken der derzeitigen ständigen Mitglieder mindert. Auch die Sorge Washingtons um die Effektivität des Rates müsste abnehmen.
Die USA und gleichgesinnte Länder sind der festen Überzeugung, dass der Sicherheitsrat ein funktionsfähiges (wenn auch unvollkommenes) Instrument zur Bewältigung von Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit bleiben muss. Es ist unwahrscheinlich, dass sie Reformen unterstützen werden, die diese Aussicht untergraben.
Conclusio
Der Sicherheitsrat ist bei der Bewältigung großer internationaler Krisen nicht effektiv, seit Jahrzehnten rufen viele Länder nach Reformen. Der Krieg in der Ukraine legt die Schwächen dieses Gremiums erneut offen. Obwohl die meisten Länder den grundsätzlichen Reformbedarf erkannt haben, verhindern ihre unterschiedlichen Interessen eine Einigung. Ein Vetorecht neuer ständiger Mitglieder würde die Beschlussfähigkeit des Rates erschweren. Für eine Erweiterung müssen die Bewerber um ständige Sitze Abstriche machen.
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