Bauernsterben: Zwischen Handel und Politik gefangen
Bis zu 60 Milliarden Euro fließen jedes Jahr als Subventionen in die europäische Landwirtschaft. Trotzdem schreitet das Bauernsterben voran. Schuld daran sind der Weltmarkt, Handelskonzerne und widersprüchliche Auflagen der Politik.
Auf den Punkt gebracht
- Strukturwandel. Die Zahl der Landwirtschaftsbetriebe ist stark gesunken, während die bewirtschafteten Flächen pro Betrieb gewachsen sind.
- Produktivität. Bauern produzieren heute deutlich mehr, erzielen aber trotz hoher Leistungen oft geringe Einkommen.
- Marktlogik. Industrieländer könnten Lebensmittel günstiger importieren, weshalb die Landwirtschaft politisch gestützt wird.
- Marktmacht. Wenige große Abnehmer drücken die Preise, sodass Bauern nur einen kleinen Anteil der Wertschöpfung erhalten.
Die Landwirtschaft gilt vielen als eines der größten Sorgenkinder der EU. Obwohl jährlich 50 bis 60 Milliarden Euro im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) für die Landwirtschaft ausgegeben werden, beobachten wir ein massives Bauernsterben. So ist die Zahl der Bauernhöfe in Deutschland seit 1990 um etwa 60 Prozent geschrumpft und in Österreich um rund 45 Prozent. Damit verbunden ist auch ein Rückgang der landwirtschaftlich genutzten Flächen. Allerdings in wesentlich geringerem Ausmaß als der Rückgang der Landwirtschaftsbetriebe selbst, da diese im Durchschnitt immer größere Flächen bewirtschaften.
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Nicht rückläufig ist die Produktion. Bauern sind heute viel produktiver als noch vor fünfzig Jahren und holen aus einer Kuh oder einem Quadratmeter Ackerboden deutlich mehr Milch oder Weizen heraus. Immer weniger Bauern produzieren auf immer größeren Betrieben immer mehr Güter, kommen aber trotz hoher staatlicher Zahlungen wirtschaftlich auf keinen grünen Zweig. Wie kann das sein?
Die Landwirte wären als Berufsstand in Ländern wie Österreich, der Schweiz und zu einem großen Teil auch in Deutschland längst weitgehend verschwunden, wenn man ihr Überleben nicht mit Grenzschutz und staatlichen Subventionen unterstützen würde. Dies tut die EU aus guten Gründen: Es geht um die Versorgung mit bezahlbaren Lebensmitteln, um den Erhalt ländlicher Räume und Landschaften sowie um die Förderung der Nachhaltigkeit.
Zahlen & Fakten
Der komparative Nachteil
Die Erhaltung der Landwirtschaft ist ein bewusster politischer Entscheid gegen die Logik des Marktes. Nach der ökonomischen Logik, die in der Theorie der komparativen Vorteile zum Ausdruck kommt, hat es keinen Sinn, in hoch entwickelten Industrieländern weiterhin Kartoffeln anzubauen und Milchkühe zu halten. Da die Wertschöpfung pro Arbeitsstunde in der Landwirtschaft nur sehr gering ist, ergibt sich ein komparativer Nachteil. Ökonomisch vernünftiger wäre es, landwirtschaftliche Produkte billig aus Ländern zu importieren, die in der landwirtschaftlichen Produktion einen komparativen Vorteil haben.
Die Erhaltung der Landwirtschaft ist ein bewusster politischer Entscheid gegen die Logik des Marktes.
An dieser Bestandsaufnahme ändert sich auch nichts, wenn die landwirtschaftliche Produktivität steigt. Da könnten sich die Bauern in der Schweiz, in Österreich und selbst in Deutschland noch so anstrengen – sie wären doch nie in der Lage, auf dem Weltmarkt gegen Milchbauern in Neuseeland oder Hühnerfarmer in Brasilien zu bestehen. Letztlich verhält es sich in der Landwirtschaft ähnlich wie in der Textilindustrie: Auch wenn die europäische Textilindustrie noch viel produktiver geworden wäre, hätte sie gegen die asiatische Konkurrenz nie bestehen können. Nur anhand eines funktionierenden Grenzschutzes in Form von Zöllen oder Einfuhrbeschränkungen lässt sich die landwirtschaftliche Produktion in Industrieländern aufrechterhalten.
Doch der Grenzschutz erodiert zunehmend. Bis in die 1980er-Jahre waren protektionistische Maßnahmen für landwirtschaftliche Güter allgemein akzeptiert. Eine Reihe von Ausnahmeregelungen sorgte dafür, dass die Landwirtschaft von den Liberalisierungsschritten bei anderen Handelsgütern verschont wurde. Erst die sogenannte Uruguay-Runde des GATT (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) von 1986 bis 1993 führte im Zuge der damals herrschenden Markteuphorie zu einem grundsätzlichen Umdenken. In dieser Runde – in der die GATT-Unterzeichner auch die Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) beschlossen – kam man von der Idee ab, die Landwirtschaft als Sonderfall zu betrachten. Mit dem Agreement on Agriculture (1995) waren Verpflichtungen zu Zollsenkungen und zur Marktöffnung verbunden, welche den Grenzschutz deutlich verringerten.
Zahlen & Fakten
Noch weiter gehende Liberalisierungsmaßnahmen waren für die folgende Doha-Runde der WTO (2001 bis 2016) geplant, die allerdings kläglich scheiterte. Der Einbezug von Agrargütern in die Verhandlungen der WTO erwies sich als fatal für die weitere Entwicklung des multilateralen Freihandels. Deshalb wird jetzt verstärkt auf bilaterale Freihandelsabkommen wie den EU-Mercosur-Pakt abgestellt – was den Druck in der Landwirtschaft zu mehr Freihandel noch einmal erhöhte.
In fast allen industrialisierten Ländern (Australien und Neuseeland mit ihren riesigen landwirtschaftlich nutzbaren Flächen sind Ausnahmen) sind die Bauern aufgrund des komparativen Nachteils in der landwirtschaftlichen Produktion die Verlierer des Freihandels. Sobald Agrargüter mehr oder weniger frei eingeführt werden können, lohnt sich die landwirtschaftliche Produktion im eigenen Land nicht mehr. Ganz besonders gilt das für Länder mit traditionell kleinen Betrieben in bergigen Gebieten wie die Schweiz, Österreich, Norwegen oder Japan. Warum sollte jemand dort als Bauer arbeiten, wenn er bei einer Versicherung oder in der Pharmaindustrie ein Mehrfaches an Wertschöpfung erzielen kann?
Kleine Anbieter, riesige Kunden
Zu diesen Handicaps der Landwirtschaft in Industrieländern kommt noch eine höchst ungünstige Marktposition: Der Markt für landwirtschaftliche Erzeugnisse wie Rohmilch, Weizen oder Rinder ist durch eine starke Marktmacht auf der Nachfrageseite charakterisiert. Viele kleine Anbieter, nämlich die einzelnen landwirtschaftlichen Betriebe, treffen dort auf ein paar wenige große Nachfrager, die in der Verarbeitung und im Handel von Lebensmitteln tätig sind. Würden die Bauern direkt auf die Konsumenten treffen und ihre Produkte an diese verkaufen, dann wäre das ein nach Lehrbuch funktionierender, perfekter Markt. In diesem Fall bestünde weder auf der Angebots- noch auf der Nachfrageseite Marktmacht, und es herrschte vollständige Konkurrenz. Doch in der Realität verkaufen Bauern in den meisten Industrieländern nur ein paar Prozent ihrer Produkte direkt an Konsumenten.
Die dunkle Seite des Düngers
Was bedeutet die Marktmacht der Nachfrager konkret? In den allermeisten Branchen liegt die Marktmacht auf der Angebotsseite; das heißt, ein paar große Anbieter treffen auf viele kleine Nachfrager. Das ermöglicht es den Anbietern, den Wettbewerb erheblich einzuschränken und so höhere Preise durchzusetzen, weil es keine oder nur wenige Alternativen gibt. Anders ist dies bei der Marktmacht auf der Nachfrageseite. Hier besteht eine Tendenz zu besonders tiefen Preisen, weil die wenigen Nachfrager (wie Molkereien und die Lebensmittelindustrie) den Bauern beispielsweise sagen können: Wir bezahlen euch jetzt statt 45 Cent nur noch 40 Cent pro Liter Milch.
Die Nachfrager nach landwirtschaftlichen Rohprodukten können aufgrund ihrer Marktmacht den Bauern auch diktieren, welche Art von Produkten sie produzieren sollen. Im Normalfall sind dies homogene Rohstoffe wie Rohmilch oder Weizen einer bestimmten Sorte – wo es nicht drauf ankommt, ob sie von Bauer A oder vom Bauer B stammen. Aus diesen wenigen Rohstoffen machen große Verarbeiter wie Dr. Oetker und die Theo-Müller-Gruppe in Deutschland oder Nestlé und Emmi in der Schweiz dann eine Vielzahl von Produkten.
Die fundamentalen Widersprüche der europäischen Agrarpolitik müssen ernsthaft angegangen werden.
So wird etwa aus Rohmilch eine stets wachsende Vielfalt von Joghurts mit allen nur erdenklichen Frucht-, Schokolade- oder Karamellaromen hergestellt. Außerdem gibt es „Low Fat“-Joghurts, „extra fruchtige“ Joghurts, „Premium“-Joghurts oder spezielle Joghurts für Kinder. Mit einer so hochdifferenzierten Palette von Endprodukten lässt sich eine hohe Wertschöpfung erzielen. Die Wertschöpfung bei der Erzeugung von Rohstoffen ist hingegen gering.
Solange die Bauern keine differenzierten Endprodukte verkaufen können, sind sie nicht in der Lage, an dieser Wertschöpfung zu partizipieren. Einzig Weinbauern besitzen die Möglichkeit, unterschiedliche Weinsorten in größerem Stil direkt für den Verkauf an Konsumenten zu produzieren.
Immer mehr, immer billiger
Der einzelne Bauer hat also kaum eine Möglichkeit, seine Produkte zu differenzieren, um sich von seinen Konkurrenten abzuheben. Die einzige Option liegt darin, billiger zu produzieren und die Arbeitsproduktivität zu erhöhen, etwa durch den Kauf von immer mehr Maschinen, die Anpflanzung ertragreicherer Sorten oder die Anwendung besserer Düngemittel. Dies führt zu einem gewaltigen Verdrängungswettbewerb, bei dem immer weniger Bauern immer mehr Lebensmittel herstellen (höhere Produktivität), aber gleichzeitig die Preise fallen und das gesamte bäuerliche Einkommen unter Umständen sogar zurückgeht. Die Bauern laufen also in einer Tretmühle, in der sie nicht vom Fleck kommen.
Im Jahr 1970 gingen von einem Schilling für Lebensmittel rund 50 Groschen an den Bauern. Gibt heute ein Konsument einen Euro für Lebensmittel aus, landen nur noch 20 bis 30 Cent beim Bauern
So sehen wir in den letzten fünfzig Jahren eine deutliche Verlagerung der Wertschöpfung weg vom Bauernhof hin zum Handel, wo die tatsächliche Marktmacht liegt. Wenn ein Konsument im Jahr 1970 zehn Schilling für Lebensmittel ausgab, so landeten im Durchschnitt noch rund 50 Groschen beim Bauern. Gibt heute ein Konsument einen Euro für Lebensmittel aus, landen nur noch 20 bis 30 Cent beim Bauern. Die Handelsmarge hat sich zulasten der Bauern immer mehr erhöht.
Das ist nicht erstaunlich, wenn wir die Marktkonzentration im Lebensmittelhandel betrachten. In Deutschland weisen vier große Anbieter (Edeka-Gruppe, Rewe-Gruppe, Aldi, Schwarz-Gruppe mit Lidl & Kaufland) 75 Prozent Marktanteil auf. In Österreich haben die drei größten Anbieter (Spar, Rewe, Hofer) etwa 85 Prozent, in der Schweiz die zwei größten Anbieter (Migros, Coop) schon etwa 80 Prozent Marktanteil.
Ein schizophrenes System
Ein Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU besteht auch darin, die Produktivität in der Landwirtschaft zu verbessern. Wie wir gesehen haben, führen Produktivitätssteigerungen in der Landwirtschaft aber direkt in die landwirtschaftliche Tretmühle. Können Bauern durch Produktivitätssteigerungen kostengünstiger produzieren, führt dies bei der herrschenden Marktkonstellation zu sinkenden Produzentenpreisen. Daran ändern auch die Digitalisierung und der Einsatz von KI in der Landwirtschaft nichts.
Bauernaufstand
Letztlich erweist sich die Agrarpolitik der EU als schizophrenes System: Einerseits gibt sie den Bauern immer mehr Auflagen, damit sie weniger Pestizide verwenden, weniger Treibhausgase emittieren, mehr auf das Tierwohl achten und für eine gefällige Landschaft sorgen. Dies erfordert eine naturnähere Landwirtschaft, die nicht auf maximale Produktivität ausgerichtet ist. Gleichzeitig verlangt man von den Bauern genau das Gegenteil, nämlich eine immer höhere Produktivität.
Diese Quadratur des Kreises kann nicht aufgehen. Die fundamentalen Widersprüche der europäischen Agrarpolitik müssen ernsthaft angegangen werden; sie muss den komparativen Nachteil der Landwirtschaft und die Marktmacht des Handels als Tatsachen anerkennen.
Bauernsterben verhindern
Was ist also vonnöten? Erstens muss ein funktionierender Grenzschutz gewährleistet bleiben, der den Bauern langfristige Sicherheit gibt.
Zweitens müssen Maßnahmen zum Ausgleich der Marktmacht des Handels ermöglicht werden. Denkbar wäre etwa, Zusammenschlüsse von Bauern zu erleichtern, damit sie gegenüber dem Handel eine Gegenmacht aufbauen können. Auch eine Förderung der Direktvermarktung über alternative Kanäle kann die Einkommenssituation der Landwirte verbessern.
Und drittens gilt es, das widersprüchliche Ziel der „nachhaltigen Produktivität“ neu zu formulieren. Wettbewerbsfähigkeit, Innovation und eine umweltschonende Bewirtschaftung gehen oft nicht Hand in Hand.
Anders formuliert: Die Bauern können es nicht allen recht machen.
Conclusio
Bauernsterben. Trotz hoher Förderungen geben immer mehr Bauern in Europa auf. Seit 1990 sank die Zahl der Betriebe in Deutschland um 60 Prozent, in Österreich um rund 45 Prozent. Stark gestiegen ist hingegen die Produktivität.
Erträge. Immer weniger Bauern produzieren immer mehr Lebensmittel und kommen wirtschaftlich dennoch auf keinen grünen Zweig. Das liegt hauptsächlich an der Übermacht der Handelsketten, die den Preis für Rohwaren diktieren.
Lösungen. Die Landwirtschaft muss vom Freihandel geschützt werden. Zusammenschlüsse von Bauern könnten dem Handel etwas entgegensetzen. Die Politik sollte das unrealistische Ziel der „nachhaltigen Produktivität“ überdenken.
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