Ein Sozialstaat, eine Leistung

Streichen wir die Arbeitslosenversicherung. Die Mindestsicherung. Die Notstandshilfe. Die Familien- und sonstigen Beihilfen. Die Vielzahl an Zuschlägen, Sonderleistungen und Übergangsregimen. Von einheitlichen Sozialleistungen würden alle profitieren.

Was radikal klingt, ist keine Provokation, sondern eine ernst gemeinte Reformidee: ein Sozialstaat mit nur noch einem zentralen ­Transfer für alle Personen mit Erwerbsausfall. Dieser soll auf Basis weniger klarer, zentral organisierter Kriterien ­erfolgen – ohne kleinteilige Bedürftigkeitsprüfung wie derzeit. Alles andere würde entfallen, ebenso die dafür zuständigen staatlichen Stellen.

Ein einheitlicher Transfer bedeutet nicht, dass alle Lebenslagen gleich behandelt werden sollen. Er bedeutet, dass der Staat endlich aufhört, soziale Unterschiede über ein unüberschaubares Geflecht von Programmen und Zuständigkeiten abzubilden. Stattdessen konzentriert er sich auf das Ziel, das all diesen Instrumenten zugrunde liegt: die Absicherung des Lebensstandards, wenn das Einkommen ausfällt.

Der Kern des Sozialstaats

Der Vorschlag reduziert den Sozialstaat konsequent auf seine Kernfunktion. Durch den heutigen institutionellen Umweg über Dutzende Programme, Anspruchsprüfungen und Verwaltungsstrukturen kommt ein erheblicher Teil der Mittel nicht bei den Haushalten an, sondern ist im Verwaltungsapparat selbst gebunden.

In Ländern wie Österreich kommt erschwerend hinzu, dass sich der Sozialstaat längst nicht mehr auf existen­zielle Risiken am unteren Rand der Einkommensverteilung konzentriert. Der Staat gab im Jahr 2024 rund 162 Mil­li­ar­den Euro für Sozialausgaben aus, was fast 33 Prozent des BIP entspricht. Damit zählt Österreich innerhalb der OECD zur Gruppe der Länder mit den höchsten Sozialausgaben; der Durchschnitt liegt bei rund 21 Prozent.

Die Umverteilung findet hierzulande faktisch über das gesamte Einkommensspektrum statt. So ist etwa bei der Familienbeihilfe, für die der Staat jährlich rund 3,9 Milliarden Euro aufwendet, ein hohes Einkommen kein Ausschlusskriterium. Hinzu kommt ein institutionelles Problem: Die in weiten Teilen politisch besetzten Führungsebenen der Verwaltungsapparate erzeugen Anreize zur Absicherung von Posten. Das begünstigt institutionelle Selbstreproduktion und beeinträchtigt die Effizienz.

Durch den Umweg über Dutzende Programme, Prüfungen und Verwaltungsstrukturen kommt ein erheblicher Teil der Mittel nicht an.

Jede Person kann von einem Schicksalsschlag getroffen werden, der sie unverschuldet in eine finanzielle Notlage bringt. Während solche Risiken historisch vor allem innerhalb der Familie abgefedert wurden, hat der moder­ne Sozialstaat diese Versicherungsfunktion kollektiviert: als gemeinsame Versicherung gegen Lebensrisiken, die sich privat nur unvollständig absichern lassen, insbesondere Arbeitslosigkeit, Krankheit oder Erwerbsunfähigkeit.

Jeder Sozialstaat muss Transfers finanzieren und dafür Steuern einheben. Er wirkt damit zugleich auf jene, die ihn finanzieren, und auf jene, die von ihm profitieren. Die mit der Umverteilung verbundenen Leistungsverluste lassen sich nicht vollständig vermeiden.

Arthur Okun hat dieses Grundproblem mit dem Bild des leaky bucket beschrieben: Um Einkommen von Bessergestellten zu Bedürftigeren zu transferieren, muss man es – bildlich gesprochen – in einem Eimer transportieren, der unterwegs leckt. Ein Teil des Inhalts geht verloren, bevor er sein Ziel erreicht. Eine Lösung, um den Eimer vollständig abzudichten, gibt es nicht. Aber je umfangreicher und komplizierter der Sozialstaat ist, desto größer werden diese Verluste.

Man kann nicht alles haben

Dahinter steht ein klarer, aber unbequemer Zielkonflikt: Ein Sozialstaat kann großzügig absichern, starke Arbeitsanreize setzen oder mit geringen Kosten funktionieren.

Zwei dieser Ziele lassen sich ­sinnvoll kombinieren – alle drei gleichzeitig nicht. Man kann etwa eine Architektur mit großzügiger Absicherung bei zugleich starken Arbeitsanreizen anstreben und dafür bewusst ein teures und administrativ aufwendiges System in Kauf nehmen, das diese Anreize ab­sichert. Oder man entscheidet sich für knappe Leistungen, die starke Arbeitsanreize nahezu automatisch erzeugen und daher mit niedrigen Kosten auskommen. Viele Länder – darunter Österreich – haben sich für die schlechteste aller Kombinationen entschieden: ein System, das großzügig ist und zugleich schwache Arbeitsanreize setzt und deshalb zwangsläufig teuer, bürokratisch und voller Reibungsverluste ist.

Ein solcher Sozialstaat steht permanent unter Rechtfertigungsdruck. Um Fehlanreize zu begrenzen, Missbrauchsvorwürfe zu entkräften und politische Akzeptanz zu sichern, reagiert er mit immer feineren Anspruchsdefinitionen und Kontrollen. Die Übersteuerung ist damit kein Unfall, sondern die logische Folge einer fehlerhaften Architektur: Anspruchsprüfungen verursachen Verwaltungskosten, Abgrenzungen erzeugen Rechtsstreitigkeiten, Kontrollen schaffen Misstrauen. Und je komplexer das System wird, desto größer werden auch die politischen Anreize, neue Ausnahmen und Sonderregelungen durchzusetzen. Ab einem bestimmten Punkt kippt das Verhältnis von Nutzen und Kosten. Zusätzliche Zielgenauigkeit bringt weniger, als sie kostet.

Niemand weiß, wer was bekommt

Das Münchner ifo Institut hat eine Bestandsaufnahme der Sozialleistungen in Deutschland gemacht und dabei über 500 unterschiedliche Sozialleistungen identifiziert. Diese Zahl erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Ursprünglich wollten die Forscher die Wirkung dieser Leistungen analy­sieren, beschränkten sich jedoch zunächst auf eine reine Inventarisierung, da die Vielzahl von Programmen und Zustän­digkeiten eine Auswertung derzeit praktisch unmöglich macht. Ein System, für das eine Bestandsaufnahme nicht möglich ist, entzieht sich jeder seriösen Bewertung.

Eine vergleichbare Inventur existiert für Österreich nicht einmal. Selbst umfangreiche Übersichten – etwa jene der Arbeiterkammer – zeigen vor allem ­eines: ein hochgradig fragmentiertes System aus Dutzenden bundesrechtlichen Leistungen, zahlreichen Unterregimen innerhalb der Sozialversicherungen sowie einer kaum überschaubaren Vielzahl an ergänzenden Landes- und Gemeindeleistungen mit jeweils eigenen Zuständigkeiten und Finanzierungslogiken.

Teuer und ineffizient

Zählt man nur die größten hundert Transferposten, erklärt diese Ebene bereits rund 82 Prozent der gesamten Sozialausgaben. Sie konzentrieren sich dabei auf wenige große Programme: ASVG-Alterspension, Familienbeihilfe, Pflegegeld, Krankenmitversicherung und Arbeitslosengeld. Der Rest verteilt sich auf eine Vielzahl kleiner Leistungen, die einzeln kaum ins Gewicht fallen, zusammen aber erhebliche Komplexität erzeugen. Wie viele einzelne Sozialleistungen es insgesamt gibt, lässt sich seriös nicht abbilden.

Obwohl der österreichische Sozialstaat rund ein Drittel der Wirtschaftsleistung bindet, gibt es keine konsoli­dierte Rechnung seiner gesamten Verwaltungs- und Abwicklungskosten. Die Sozialschutzstatistik weist Verwaltungskosten zwar aus, allerdings nur für einzelne Systeme. So liegen die direkten Verwaltungskosten in der Arbeitslosenversicherung bei knapp fünf Prozent der Leistungen, während sie in der Arbeitsunfallversicherung mit rund 13 Prozent deutlich höher ausfallen. Diese Unterschiede sind plausibel und reflektieren den jeweils unterschiedlichen Grad an administrativer Komplexität.

Allein die Verwaltung und Abwicklung der Sozialleistungen verschlingen etwa 4,2 Milliarden Euro.

In der Literatur wird jedoch häufig von höheren effektiven Verwaltungskosten ausgegangen, typischerweise in der Größenordnung von rund 10 Prozent der Transfermasse. Der Grund ist, dass die Statistik nur den unmittelbaren Verwaltungsaufwand erfasst. Hinzu kommen jedoch zahlreiche indirekte Kosten, die in keiner Budgetzeile als Verwaltung aufscheinen, ökonomisch aber real sind: Gesetzgebungs- und Anpassungskosten, Rechtsstreitigkeiten und Einspruchsverfahren, Informa­tions- und Suchkosten für Anspruchsberechtigte sowie Zeitverluste. Diese Faktoren erhöhen die tatsächlichen Abwicklungskosten sozialer Transfers teils erheblich.

Über vier Milliarden Sparpotenzial

Wendet man eine solche 10-Prozent-Größenordnung auf jene Sozialleistungen an, die weder Pensionen noch Gesundheit betreffen, ergibt sich für Österreich eine klare Dimension. Diese Transfermasse beläuft sich auf rund 42 Milliarden Euro pro Jahr. 10 Prozent davon entsprechen etwa 4,2 Milliarden Euro jährlich, die nicht als Transfers bei den Empfängern ankommen, sondern für Verwaltung und Abwicklung aufgewendet werden.

Zum Vergleich: Diese Summe entspricht mehr als der Hälfte der öffentlichen Ausgaben für Wissenschaft und Forschung in Österreich (7,3 Milliarden). Die administrativen Kosten des fragmentierten Transfersystems er­reichen damit eine Größenordnung, die sonst zentralen Zukunftsbereichen der öffentlichen Ausgaben vorbehalten ist. Gerade vor diesem Hintergrund wird deutlich, welches ökonomische Potenzial in einer radikalen Vereinfachung des Systems steckt.

Ein einziger Transfer

Der hier skizzierte Vorschlag ­abstrahiert bewusst von rechtlichen und föderalen Fragen. Er bezieht sich ausschließlich auf Transfers zur Absicherung bei Erwerbsausfall und anderen sozialen Notlagen. Gesundheits-, Pensions- und Pflegesysteme folgen anderen Versicherungslogiken und sind davon nicht erfasst; sie müssen parallel bestehen und reformiert werden. Ziel dieses Beitrags ist nicht ein Implementierungsplan, sondern die Klärung der ökonomi­schen Logik.

Was wäre, wenn nicht der Transfer das eigentliche Problem ist, sondern die Vielzahl an Bedürftigkeitsprüfungen? Diese Frage ist nicht neu. Ein prominenter Strang dieser Debatte ist das bedingungslose Grundeinkommen. Ursprünglich wurde es auch in liberal-konservativer Perspektive diskutiert; heute steht jedoch weniger die institutionelle Vereinfachung im Vordergrund als die Ausweitung von Transfers.

Die hier vorgeschlagene Reformidee zielt auf Radikalvereinfachung: einen einheitlichen, an klare Bedingungen geknüpften Transfer für alle Personen mit Erwerbsausfall. Die Anspruchsprüfung wäre streng, aber einfach – zentral organisiert und transparent. Alle anderen sozialen Transfers und die dafür zuständigen Behörden würden entfallen.

Aufgaben auf den Kern reduzieren

Dieser Vorschlag ist kein Plädoyer für einen grenzenlosen Sozialstaat. Im Gegenteil: Es ist der Versuch, ihn auf seine Kernfunktion zurückzuführen. Anreizprobleme verschwinden dadurch nicht. Aber sie werden sichtbar gemacht, statt in impliziten Entzugsraten (Sozialleistungen können zur Gänze wegfallen, wenn das Einkommen geringfügig steigt), Sonderregeln und administra­tiven Hürden verborgen zu bleiben. Und vor allem könnten die erheblichen administrativen Kosten, Reibungsverluste und politischen Verwerfungen eines hochkomplexen Sozialstaats deutlich reduziert werden.

Der beste Weg wäre, den einheitlichen Transfer in das Steuersystem zu integrieren. Das entspräche dem bekannten Konzept der negativen Einkommensteuer von Milton Friedman: Die Grundidee ist einfach. Wer kein oder nur wenig Einkommen erzielt, erhält über das Steuersystem eine Auszahlung; wer mehr verdient, zahlt Steuern. Transfer und Besteuerung werden damit zu einem einheitlichen Mechanismus, statt über parallele Programme und Behörden gesteuert und abgewickelt zu werden.

Dieser Ansatz hat zwei zentrale Vorteile. Erstens vermeidet er ein klassisches Problem herkömmlicher Transfersysteme: den abrupten Verlust von Leistungen, sobald jemand wieder zu verdienen beginnt. Statt harter Schwellen entstehen gleitende Übergänge, bei denen sich zusätzliche Arbeit auch dann lohnt, wenn Unterstützungsleistungen schrittweise abgeschmolzen werden. Zweitens ist ein solches System administrativ äußerst schlank. Das Finanzamt verfügt bereits heute über nahezu alle relevanten Informationen, um diese Architektur umzusetzen: Einkommen aus unselbständiger Arbeit werden automatisch gemeldet, Steuer- und Sozial­versicherungsbeiträge sind bekannt, ebenso grundlegende Haushaltsinformationen. Ein integrierter Transfer könnte daher weitgehend automatisiert erfolgen – ohne gesonderte Anträge, ohne individuelle Ermessensentscheidungen und ohne den Umweg über mehrere Verwaltungsinstanzen.

Keine neue Bürokratie nötig

Für den Großteil der Erwerbstätigen und Haushalte würde die Abwicklung faktisch im Hintergrund passieren, ähnlich wie heute Steuerabzüge oder Gutschriften. Zusätzliche Meldepflichten wären nur dort erforderlich, wo sie ohnehin bereits bestehen – insbesondere bei Selbständigen, deren Einkommen nicht laufend über Lohnzettel erfasst wird. Diese Gruppe gibt jedoch schon heute Einkommensteuererklärungen ab und leistet Vorauszahlungen. Eine neue bürokratische Schnittstelle wäre dafür nicht notwendig.

Wer von einem solchen System profitiert und wer verliert, ist keine Frage der institutionellen Architektur, sondern der politischen Parameter. Die Höhe des Transfers, die Abschmelzrate und die steuerliche Belastung bestimmen die Verteilungswirkungen.

Spielraum für andere Zwecke

Wie oben gezeigt, werden derzeit etwa 4,2 Milliarden Euro für Bedürftigkeitsprüfung, Abwicklung und institutio­nelle Komplexität gebunden. Diese Mittel könnten eingespart und für andere Zwecke verwendet werden – etwa für eine geringere Steuerbelastung oder Investitionen in Bildung, Forschung oder Schuldenabbau. Unabhängig davon verblieben nach heutigem Stand rund 37,8 Milliarden Euro, die bei den Empfängern ankommen. Verteilt man diese Summe gleichmäßig auf die zuvor abgeleitete Zielgruppe von rund 850.000 erwerbslosen Personen, ergibt sich eine Größenordnung von knapp 44.470 Euro pro Person und Jahr.

Diese Rechnung ist keine Leistungszusage, sondern dient ausschließlich der Illustration der Größenordnung der heute gebundenen Mittel. Das integrierte Steuer- und Transfersystem entscheidet nicht über die Größe des Sozialstaats, sondern über seine Funktionsweise. Gerade darin liegt sein Vorteil: Politische Zielkonflikte werden nicht länger hinter institutioneller Komplexität verborgen, sondern offen ausgetragen.

Doch selbst diese Reform ist nicht automatisch stabil. Die Geschichte des Sozialstaats zeigt ein klares Muster: Verteilungsbürokratien wachsen. Effizienzgewinne werden politisch aufgebraucht, neue Ausnahmen entstehen, neue Programme kommen hinzu. Was heute als radikale Vereinfachung beginnt, ist morgen wieder ein komplexes Geflecht. Wer den Sozialstaat wirklich reformieren will, muss deswegen nicht nur ökonomisch, sondern institutionell denken. Ohne Mechanismen, die das Wiederanwachsen des Apparats begrenzen, bleibt jede Verschlankung ein temporäres Projekt.

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