Mehr Rechte und Pflichten für die Bundesländer!
Österreichs Föderalismus wird oft beschuldigt, Reformen zu verhindern. Doch er hat seine Stärken. Eine recht einfache Änderung könnte die Staatskasse massiv entlasten und gleichzeitig die Leistungen für die Bürger verbessern.
Auf den Punkt gebracht
- Ursprung. Seit dem 19. Jahrhundert ist Dezentralisierung ein Kernprinzip der österreichischen Staatsorganisation.
- Steuerzentralisierung. Über 90 Prozent der Steuereinnahmen kassiert der Bund und verteilt sie über den Finanzausgleich.
- Flypaper-Effekt. Forscher schätzen, dass zwischen 50 und 100 Prozent zusätzlicher Mittel von der öffentlichen Hand ausgegeben statt gespart werden.
- Adaptieren. Eigene Steuern von Ländern und Gemeinden und No-Bail-out-Regeln führen zu niedrigeren Staatsausgaben.
Österreicher kennen dieses wiederkehrende Muster in der Politik: Wann immer eine Verwaltungsaufgabe unerledigt bleibt, schieben Bund und Länder einander den Schwarzen Peter zu. In den Medien erklären dann Experten, dass das Grundproblem unserer Republik der Föderalismus sei. Dieser hat jedoch tiefe Wurzeln.
Neustart für Österreich
Im Lauf des 19. Jahrhunderts wurde den Kronländern der Habsburg-Monarchie immer mehr Eigenverwaltung eingeräumt. Seither gilt die Idee: Dezentralisierung sorgt dafür, dass öffentliche Leistungen besser zu den Bedürfnissen der Bürger passen und ihre Auswirkungen auf andere angemessen berücksichtigt werden. Ein zentraler Ansatz, bei dem die oberste Regierungsebene die Aufteilung öffentlicher Güter – vom Kindergartenplatz bis zum Straßenbau – für alle Gemeinden festlegen müsste, wäre nicht optimal.
Die Vorteile der Dezentralisierung
Ein wesentlicher Vorteil föderaler Staaten besteht tatsächlich darin, dass niedrigere Regierungsebenen näher an den Bürgern sind. Dadurch sinken Aufwand und Kosten deutlich. Dezentralisierung fördert darüber hinaus den Wettbewerb zwischen regionalen Regierungen: Menschen stimmen mit den Füßen ab. Sie ziehen in jene Gemeinde, die das für sie passende Paket aus öffentlichen Leistungen und Steuern bietet, das zeigt sich etwa in der Schweiz oder den USA. Dort entstehen tendenziell sozial homogene Orte – etwa, wenn Familien teurere Gemeinden mit guten Schulen wählen, während andere niedrigere Steuern bevorzugen.
Wettbewerb hilft, effiziente Wege in der Verwaltung zu erarbeiten
Wenn lokale oder regionale Regierungen um steuerzahlende Bürger oder Investoren konkurrieren, haben sie einen Anreiz, die Präferenzen jener Personen beziehungsweise Unternehmen zu berücksichtigen, die sie anziehen wollen. Außerdem hilft dieser Wettbewerb, effiziente Wege in der Verwaltung zu erarbeiten. Hat eine Gemeinde vor kurzem eine gut genutzte Park-App eingeführt, kann der Nachbarort sie leichter kopieren – oder umgekehrt Fehler vermeiden. Somit dient die föderale Struktur als eine Art Labor für gute Politik. Dezentralisierung kann außerdem die Rechenschaftspflicht verbessern, da das Verhalten der Gliedstaaten von den lokalen Bevölkerungen leichter überwacht werden kann.
Die Schattenseiten
Der Föderalismus hat jedoch auch Nachteile: Viele regionale und lokale Dienstleistungen, wie beispielsweise Straßen oder Gesundheitseinrichtungen, kommen auch Bewohnern anderer Gemeinden zugute. Da lokale Regierungen vor allem die Vorteile ihrer eigenen Einwohner berücksichtigen, kann es zu mangelnder Bereitstellung öffentlicher Güter in einer Region kommen. Umgekehrt kann es zu einer überbordenden Nutzung durch Ortsfremde kommen, die keinen Beitrag zum lokalen Schwimmbad, zur Schule oder zur ausgebauten Autobahnanbindung geleistet haben.
Zahlen & Fakten
Klein heißt oft teuer
Ein weiteres Problem: Bei einer allzu kleinteiligen Aufteilung des Bundes fehlen mitunter die positiven Skaleneffekte. Dies kann zu einer unzureichenden Spezialisierung der Anbieter öffentlicher Güter führen. Bestes Beispiel sind Krankenhäuser in ländlichen Gebieten in Österreich: Durch die Kleinteiligkeit sind diese Spitäler ineffizient und teuer.
Es gibt zwei Ansätze, diese Probleme des Föderalismus anzugehen: Der österreichische Weg besteht darin, nur die Aufgaben zu dezentralisieren, die Einnahmen jedoch nicht. Mehr als 90 Prozent der Steuern werden vom Bund kassiert. Der verteilt die Gelder dann via Finanzausgleich an Länder und Gemeinden. Das soll überall eine ausreichende Versorgung mit öffentlichen Gütern sicherstellen. Zum Beispiel: Wenn ein Kindergarten auch von Kindern aus Nachbarorten besucht wird, finanzieren deren Eltern den Kindergarten indirekt über ihre Steuern.
Oder: Eine ärmere Gemeinde kann dank der Bundesmittel ihren Bürgern einen höheren Standard bieten, als es mit lokal eingehobenen Steuern möglich wäre – das schafft einen gewissen sozialen Ausgleich im Land. Das österreichische Modell hat jedoch erhebliche Nachteile – doch dazu später. Andere Länder, wie die Schweiz, lassen hingegen die regionalen und lokalen Einheiten eigene Steuern einheben. Drohen Entscheidungen einer Gebietskörperschaft die Nachbarn negativ zu beeinflussen oder sollen Skaleneffekte genutzt werden, können Schweizer Kantone zur Kooperation gezwungen werden. Dies betrifft etwa Hochschulen und Spitzenmedizin: Eine Top-Uni wie die ETH Zürich sollte allen Schweizern den gleichen Zugang eröffnen. In jedem Kanton eine Top-Uni zu etablieren, wäre hingegen höchst ineffizient.
Wer zahlt, sollte anschaffen
Welche Lösung ist nun besser? Die Forschung legt nahe, dass die Dezentralisierung der Einnahmen – das Schweizer Modell – im Vergleich zu Transfers zwischen den Verwaltungsebenen – System Österreich – effizienter ist. Damit wird der sogenannte Flypaper-Effekt vermieden. Dieser Effekt, benannt nach dem klebrigen Papier, an dem Fliegen haften bleiben, besteht darin, dass Fördergeld oft dort „kleben bleibt“, wo es ankommt, und für höhere lokale Ausgaben sorgt, ohne die Einnahmen zu steigern.
Zur Erklärung: Angenommen, eine Stadt erhält eine zusätzliche Million Euro vom Bund. Würde man im Rathaus den Haushalt effizient verwalten, würde ein kleiner Teil dieser Summe für zusätzliche öffentliche Güter fließen. Der Rest würde den Bürgern für privaten Konsum zugutekommen. Nobelpreisträger Richard Thaler zeigte jedoch in seinen Studien, dass zwischen 50 und 100 Prozent einer solchen Million an der öffentlichen Hand „kleben bleiben“ – beziehungsweise für zusätzliche, möglicherweise unnötige öffentliche Leistungen ausgegeben werden.
Zahlen & Fakten
Alle reden mit
Wer in Österreich eine Chemiefabrik eröffnen will, hat viele Behördenwege vor sich. Hier eine Auflistung der Verfahren und Zuständigkeiten – ohne Vollständigkeitsgarantie.
Hauptursache für dieses Phänomen ist die sogenannte „fiskalische Illusion“: Den Wählern ist die Herkunft der Gelder nicht vollständig bewusst, sie übersehen, dass die Zuschüsse eigentlich ihnen gehören. Würden sie nicht ausgegeben, könnten sie durch Steuersenkungen an sie zurückgegeben werden.
Auch eine weitere ökonomische Theorie besteht den Praxistest: Bürokraten nutzen die Unwissenheit gewählter Politiker aus, um ihre Budgets zu maximieren. Sie argumentieren, das Geld sei „wirklich notwendig“. Dieser Effekt ist besonders bei den sogenannten „End of Fiscal Year“-Ausgaben sichtbar, die hierzulande als „Dezemberfieber“ bekannt sind. Bevor das Jahr endet, muss jeder Euro von Amts wegen ausgegeben werden, damit im Folgejahr, in dem vielleicht tatsächlich mehr Geld benötigt wird, keine Kürzungen drohen.
Moral Hazard
Ein weiteres Problem entsteht, wenn Einnahmen und Ausgaben nicht aus einer Hand kommen: Moral Hazard – moralisches Risiko – beschreibt, wie Menschen ihr Verhalten ändern, sobald sie Absicherung gegen ein Risiko genießen. Wenn jemand weiß, dass er im Schadensfall gerettet oder unterstützt wird, verhält er sich risikofreudiger. Man denke an die großen Banken vor der Finanzkrise oder einen Autobesitzer mit Vollkasko-Versicherung, der besonders sorglos agiert.
Im Kontext des Fiskalföderalismus bedeutet das: Länder und Gemeinden haben weniger Anreiz zu einer sparsamen Haushaltsführung, denn sie können erwarten, dass höhere Ebenen sie im Notfall finanziell auffangen werden. Wenn sich ein Bundesland stark verschuldet, um populäre Projekte zu finanzieren, später aber in finanzielle Schwierigkeiten gerät, wird der Bund möglicherweise einspringen. Der Fall der Kärntner Hypo Alpe Adria ist das beste Beispiel: Eine Regionalbank geht riskante Geschäfte ein, motiviert durch Haftungen des Landes Kärnten, das letztlich auf Bundesmittel vertraut. Solche Moral-Hazard-Risiken sind einer der Gründe dafür, dass im Schweizer Föderalismus strikte und glaubwürdige No-Bail-out-Regeln herrschen.
Es ist gut erforscht, dass Länder, in denen Gliedstaaten beziehungsweise Gemeinden gemeinsam mit der jeweiligen Zentralregierung die Steuerbasis festlegen, niedrigere Staatsausgaben haben. Ein intensiverer Fiskalwettbewerb führt außerdem zu geringeren öffentlichen Einnahmen beziehungsweise zu einer Reduktion der Staatsquote. Eine Studie, deren Co-Autorin ich war, zeigte auch, dass die Dezentralisierung der Einnahmen zu einer effizienteren Bereitstellung öffentlicher Güter führt. Anders gesagt: Nur weil Ausgaben sinken, müssen öffentliche Leistungen nicht schlechter werden.
Der notwendige Finanzausgleich
Bleibt noch das Risiko einer Unterversorgung mit öffentlichen Gütern. Wenn die Bürger einer Gemeinde mit lokalen Steuern einen guten Kindergarten bezahlen, hätten sie vielleicht etwas dagegen, dass sich auch Kinder aus anderen Orten einschreiben dürfen. Aus gesamtgesellschaftlicher Sicht wäre es aber natürlich wünschenswert, dass alle verfügbaren Plätze im Kindergarten genutzt werden. Dieses Problem löst der Finanzausgleich.
Ein weiteres Argument für den Ausgleich ist das gesellschaftliche Ziel, dass Gebietskörperschaften wirtschaftlich nicht zu stark voneinander abweichen sollen. Schließlich hängt es von vielen Faktoren ab, ob eine Gemeinde wohlhabender ist als eine andere: der sonnigere Skihang, die günstigere Lage für ein Stahlwerk, die bessere Anbindung an einen Ballungsraum und vieles mehr. Um die daraus entstehenden Unterschiede auf ein gesellschaftlich akzeptiertes Maß zu reduzieren, werden über den Finanzausgleich Mittel zwischen den Gebietskörperschaften umverteilt.
Wer seine Bürger direkt besteuert, muss sich an der Wahlurne auch dafür rechtfertigen, wie man die Mittel einsetzt.
Sinnvoll wäre eine Kombination von zentralen und lokalen Steuern: Jede Gebietskörperschaft kann ihre eigenen Steuern bestimmen, und der Bund erledigt Aufgaben der Umverteilung – das allerdings nach klaren Regeln und mit Augenmaß, andernfalls kommt es zu den gleichen Fehlanreizen, die wir heute schon erleben: Derzeit wird das Geld nicht treffsicher oder gar jeweils nach politischer Durchsetzungskraft umverteilt. Für Österreich gilt: Die Dezentralisierung der Abgaben ist ein vielversprechender Ansatz, um ineffiziente Staatsausgaben zu reduzieren.
Ökonomisch sinnvoll sind Abgaben, die weniger konjunkturanfällig, dafür aber transparent und leicht zu administrieren sind und die positive Anreize setzen. Zum Beispiel: Grundsteuern oder regionale Zuschläge auf die Lohnsteuer, wie sie in der Schweiz, in Schweden und in Dänemark üblich sind, aber auch umweltbezogene Abgaben.
Wer seine Bürger direkt besteuert, muss sich an der Wahlurne auch dafür rechtfertigen, wie man die Mittel einsetzt. Doch das scheint in der Landespolitik nicht so populär zu sein wie das immer noch beliebte Kinderspiel „Schwarzer Peter“.
Conclusio
Reformcheck
Vorschlag
Mehr Steuerwettbewerb unter den Ländern und Gemeinden ermöglichen: Die Länder dürfen
einen Teil der Einkommensteuer-Tarife festlegen und einheben. Die Gemeinden dürfen die Grundsteuer festlegen.
Was ist dafür notwendig?
Im Nationalrat müsste das Finanzausgleichsgesetz (FAG), das die finanziellen Beziehungen
zwischen Bund, Ländern und Gemeinden regelt, geändert werden. Dafür wäre bereits eine einfache Mehrheit ausreichend.
Verfassungsrechtler Elio Dalpra, Universität Wien, prüft Reformideen aus unserer Serie „Neustart für Österreich“ auf ihre gesetzliche Umsetzbarkeit.
Wer will schon seine Macht abgeben?
Der Papierkrieg und seine Opfer
Wie hohe Bürokratiekosten Österreich belasten
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