Warum wir eine CO2-Steuer brauchen

Um den Klimawandel zu bewältigen, muss die Verbrennung fossiler Energien vermieden werden. Eine CO₂-Steuer trägt dazu bei, auch wenn sie wegen steigender Energiekosten jetzt wieder hinterfragt wird.

Die Dringlichkeit, Maßnahmen gegen den anthropogenen Klimawandel zu setzen, ist zunehmend unübersehbar. Der IPCC-Sonderbericht aus dem Jahr 2018 bestätigte eindrucksvoll, um wie viel drastischer ein globaler Temperaturanstieg von 2 Grad Celsius im Vergleich zu 1,5 Grad Celsius für unsere Volkswirtschaften und Gesellschaften wäre. Für den Übergang zu Strukturen, die den Temperaturanstieg auf deutlich unter 2 Grad Celsius begrenzen, ist das Pariser Klimaabkommen eine wichtige Orientierungshilfe. Zugleich hat der jüngste Bericht des IPCC wiederum gezeigt, dass die Zeit zu handeln, immer knapper wird.

Die Umsetzung von Wirtschaftsstrukturen innerhalb ökologischer Grenzen ist die große Herausforderung der nächsten Jahre. Eine solche grundlegende Transformation bestehender Strukturen in Richtung Klimaneutralität bedeutet zunächst, dass neue Infrastrukturen geschaffen werden müssen – sei es im Gebäudebereich, der Mobilität, der Industrie oder der Energiebereitstellung. Außerdem geht damit ein hoher Investitionsbedarf einher, da die bestehenden fossilen Infrastrukturen durch ressourceneffizientere, kohlenstofffreie Substitute ersetzt werden müssen.

Herausforderung Klimawandel

Entsprechende Reduktionsziele für Treibhausgasemissionen wurden auf nationaler und europäischer Ebene festgeschrieben. So hat sich die österreichische Bundesregierung in ihrem Regierungsprogramm 2020 das Ziel der Klimaneutralität bis 2040 gesetzt. Gleichzeitig hat sie sich dem gemeinsamen EU-Ziel verpflichtet, Treibhausgas-Emissionen bis 2030 um 55 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren und bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen.

Sollen all diese Ziele bis 2030 umgesetzt werden, erfordert das einen Rückgang des derzeitigen Energiekonsums um mindestens ein Viertel. Treibhausgase müssten um die Hälfte reduziert werden. Das zieht entsprechende Veränderungen beim derzeitigen Energiekonsum sowie beim Energieträgermix unmittelbar nach sich. Der Politik stehen für die Erreichung der Klimaziele unterschiedliche Instrumente zur Verfügung, wobei in der klimapolitischen Diskussion das Instrument CO₂-Bepreisung im Fokus steht.

Grundidee CO₂-Steuer

Die Bepreisung von CO₂, beispielsweise in Form von CO₂-Steuern, wird in der klimapolitischen Diskussion schon lange als effizientes und effektives Politikinstrument diskutiert. Von (Umwelt-)Ökonomen wird es als unverzichtbares klimapolitisches Element in der wirksamen Dekarbonisierung unserer Wirtschaft und Gesellschaft gesehen.

Aber was ist eigentlich eine CO₂-Steuer? Gemäß der ökonomischen Theorie zielt ein CO₂-Preis darauf ab, die Diskrepanz zwischen privaten und sozialen Kosten dem Verursacher anzulasten. Das bedeutet, dass die mit den privaten Produktions- und Konsumprozessen verbundenen externen Kosten – zu denen die Umwelt- und Klimakosten zählen – einen Preis erhalten sollen, der einen monetären Anreiz setzt, klimaschädigendes Verhalten zu vermeiden. Weil er Flexibilität bei der Verhaltensanpassung erlaubt, ist ein CO₂-Preis im Vergleich zu ordnungspolitischen Maßnahmen wie Standards effizienter.

CO₂-Preise sollen Anreize setzen, klimaschädigendes Verhalten zu vermeiden.

Das Konzept einer ökologischen Abgabenreform ergänzt die CO₂-Bepreisung um den Aspekt der Verwendung der Einnahmen. Es ist damit eng mit der Verteilungswirkung einer solchen CO₂-Bepreisung verknüpft. Die einzelnen Gestaltungselemente und -merkmale einer ökologischen Abgabenreform sind Schlüsselfaktoren für ihre Effektivität, insbesondere mit Hinblick auf die Emissionsreduktion und die Abfederung von unerwünschten Verteilungseffekten. Zu letzteren zählen die Verlagerung von CO₂-Emissionen ins Ausland (Fachbegriff: carbon leakage) und potenzielle Wettbewerbsnachteile.

Dossier: Klima

Geld für Humus ist nicht genug

Carsten Paul

ist Agrarwissenschaftler am ZALF in Müncheberg

Der Klimawandel ist ein komplexes Phänomen. Aufgrund seiner Langfristigkeit und der zeitverzögerten Auswirkungen heutigen Handelns auf das Klimasystem entstehen Unsicherheiten, die durch die Unumkehrbarkeit dieser Auswirkungen noch verstärkt werden. Nicht nur deshalb ist ein breiterer Politikmix dringend nötig. Auch die Wechselwirkungen zwischen Energiebedarf und den zugrundeliegenden Kapitalstöcken – zum Beispiel Gebäude oder Verkehrsinfrastruktur – oder von Marktbarrieren machen eine Erweiterung der Perspektive über CO₂-Preise hinaus notwendig.

Österreichs CO₂-Bepreisung

In Österreich wird im Rahmen der „ökosozialen Steuerreform“ ab Juli 2022 eine CO₂-Bepreisung in den Sektoren Gebäude und Straßenverkehr eingeführt, die mit 30 Euro pro Tonne CO₂ beginnt. Dieser Satz wird bis 2025 schrittweise bis auf 55 Euro angehoben. Der Preiseffekt ist relativ moderat: Ein Liter Benzin wird 2022 um gut sechs Cent, 2025 um knapp zwölf Cent teurer; der Dieselpreis steigt 2022 um gut sieben Cent, 2025 um knapp 14 Cent pro Liter. Diese Preisanstiege liegen unterhalb der Preisschwankungen der Vergangenheit. Der österreichische CO₂-Preis liegt verglichen mit den aktuellen CO₂-Preisen in anderen europäischen Ländern im Mittelfeld.

Grundsätzlich ist die österreichische CO₂-Bepreisung aufkommensneutral konzipiert, sie verursacht also keine Kosten. Die Einnahmen werden an Haushalte und Unternehmen zurückgegeben; die Haushalte erhalten eine Kompensation in Form des Klimabonus, der gemäß der Verfügbarkeit öffentlicher Verkehrsmittel und der Siedlungsdichte regional differenziert ist. Für Unternehmen sind Entlastungen vorgesehen, die für besonders energieintensive Betriebe sowie Sektoren, die dem Risiko von carbon leakage ausgesetzt sind, gelten. Die Landwirtschaft soll für die Zusatzbelastung für den Agrardiesel entlastet werden. Allerdings ist der Umfang der Kompensationsmaßnahmen in den kommenden Jahren größer als jener der Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung, um die soziale Akzeptanz zu unterstützen.

Optimierungsmöglichkeiten

Die ökosoziale Steuerreform 2022/24 setzt somit einen ersten nationalen Schritt zur Etablierung einer CO₂-Bepreisung in den Sektoren, die nicht durch das EU-Emissionshandelssystem abgedeckt werden. Dabei sind die geplanten CO₂-Preise deutlich geringer als der aktuelle CO₂-Preis im EU-Emissionshandelssystem, der im Dezember 2021 auf einen Rekordwert von über 90 Euro je Tonne CO₂ gestiegen ist und auch künftig weiter steigen wird – auch wenn der Preis aufgrund des Ukraine-Krieges aktuell abgesackt ist. Kurzfristig werden die Lenkungseffekte eines CO₂-Preises begrenzt sein. Um die CO₂-Reduktionsziele zu erreichen, muss die CO₂-Bepreisung in weitere klimapolitische Maßnahmen eingebettet werden. Entsprechend werden in den kommenden Jahren die thermische Gebäudesanierung sowie Investitionen in klimafreundliche Heizsysteme durch direkte Förderungen sowie steuerliche Anreize gefördert.

Darüber hinaus sollten vier Hebel zur Förderung der Dekarbonisierung stärker genutzt werden:

1. Ein höherer Einstiegspreis, der sich am aktuellen CO₂-Preis im EU-Emissionshandel orientiert, sowie ein ambitionierterer Preispfad.
2. Eine zielorientiertere Rückverteilung der Einnahmen durch Stützung von niedrigen Einkommen und die Stimulierung von Leuchtturmprojekten für verschränkte Mobilität, energieautonome Quartiere, integrierte Energienetze und Recycling in der Sachgüterproduktion.
3. Die zeitliche Befristung und striktes Monitoring für den Klimabonus und für die vorgesehenen Ausnahmen bei Unternehmen und in der Landwirtschaft.
4. Die Abschaffung beziehungsweise Ökologisierung bestehender klimaschädlicher Subventionen, etwa der Pendlerpauschale, des Dienstwagen- und des Dieselprivilegs.

CO₂-Bepreisung auf EU-Ebene

Auch auf EU-Ebene wird im Rahmen des Europäischen Green Deal eine stringentere CO₂-Bepreisung angestrebt. Die Europäische Kommission hat im Juli 2021 ihr „Fit für 55“-Paket vorgelegt. Neben ambitionierteren Zielvorgaben und einer Reihe von Regulierungen enthält das Paket auch mehrere Initiativen, die den CO₂-Preis erhöhen und seinen Anwendungsbereich erweitern sollen. Vorgeschlagene Reformen im Emissionshandelssystem umfassen eine schnellere Reduktion der Emissionsobergrenzen, das Auslaufen von Gratiszuteilungen von Zertifikaten, die Miteinbeziehung des internationalen Flug- und Schiffsverkehrs sowie der Bereiche Gebäude und Straßenverkehr.

Auch soll ein CO₂-Grenzausgleichssystem eingeführt werden, um die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie bei steigenden europäischen CO₂-Preisen zu schützen. Zudem ist eine Aktualisierung der Energiesteuerrichtlinie vorgesehen: Die Besteuerung von Energieträgern soll nach Nutzungsart und Nachhaltigkeitskriterien vereinheitlicht und die Mindeststeuersätze angehoben werden; Steuerbefreiungen für die Luft- und Schifffahrt sollen entfallen.